Administracyjna kara pieniężna - funkcje

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz nadmiernie lub drastycznie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że niektórych sankcji administracyjnych nie można z powodu represyjności automatycznie zaliczyć do kar lub grzywien karnych, w szczególności nie można administracyjnych kar pieniężnych utożsamiać z grzywną (karą), a więc z instytucjami prawa karnego (por. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn.. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych o funkcji represyjnej, jako reakcji na naruszenie obowiązków ustawowych, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Kary pieniężne, pełniąc między innymi lub niemal wyłącznie funkcję represyjną, mogą być konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn.. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2).

Jednocześnie w stosunku do sankcji administracyjnych obowiązuje ustalony wzorzec kontroli ich proporcjonalności. Sam argument o represyjności sankcji administracyjnej (która nie jest aż tak dolegliwa, by stanowić karę sensu stricto), nie może stanowić o niezgodności sankcji z Konstytucją. Punktem wyjścia w rozważaniach Trybunału jest założenie, że egzekwowanie prawa i obowiązków administracyjnych, a w szczególności zapewnienie nieuchronności kary (sankcji administracyjnej) dla podmiotu naruszającego prawo należy do podstawowych zadań państwa (por. wyrok TK z 2 lipca 2009 r., sygn.. K 1/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 104). Tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku (por. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn.. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). Ingerencja ustawodawcy jest uzasadniona niezgodnym z prawem zachowaniem określonego podmiotu. Art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa. Zatem w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem ustawowych obowiązków (por. wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn.. K 23/99, oraz 12 stycznia 1999 r., sygn.. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2).

Administracyjne kary pieniężne zaliczane są do szerzej ujmowanej konstytucyjnej, a więc autonomicznej, odpowiedzialności karno-represyjnej. Nie nadaje to tym karom z góry cech podobnych do kar orzekanych w postępowaniu karnym (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn.. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Konstytucyjna odpowiedzialność represyjna jest tu realizowana w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a wyjątkowo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Takie podejście Trybunału znajduje poparcie w literaturze przedmiotu.

Administracyjne kary pieniężne, nakładane w określonej wysokości w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków najczęściej typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu „postępowania karnego” występującemu w art. 42 Konstytucji. Rozszerzanie się kompetencji sankcyjnych i wymierzanie przez organy administracji publicznej pieniężnych sankcji i kar administracyjnych jest rezultatem wzrostu państwa administracyjnego, jak też wynikiem tendencji w kierunku depenalizacji odpowiedzialności prawnej. Przyjęta 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R(91)1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych (niepubl.) uwzględnia ten stan rzeczy i ustala zasady represyjnej odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności wymóg dokładnego określenia przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane, oraz zapewnienia kontroli legalności ich nałożenia przez prawnie ustanowiony, niezawisły i bezstronny sąd.

Samo umocowanie organów administracji do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości (art. 10 Konstytucji). Nie można administracyjnych kar pieniężnych utożsamiać z grzywną lub innymi instytucjami prawa karnego. Kary pieniężne nie muszą być wymierzane tylko w postępowaniu karnym (por. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn.. K 17/97). W polskim systemie prawnym nasila się tendencja do gwarantowania przestrzegania różnych obowiązków o charakterze publicznym za pomocą sankcji ekonomicznych o charakterze administracyjnym. Przesłanki stosowania tych sankcji mają z reguły charakter zobiektywizowany i nie nawiązują do winy „sprawcy”. Sankcje te są wymierzane w trybie pozasądowym, a ich stosowanie podlega sądowej kontroli co do legalności.

Kary ukształtowane formalnie jako administracyjne kary pieniężne pełnią w systemie prawnym kilka funkcji. Przede wszystkim stanowią przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostek stojących na zewnątrz administracji. Z uwagi już na tę dolegliwość finansową, kary pieniężne nakładane przez organy administracji wykazują podobieństwo do kar wymierzanych przez sądy. Niewątpliwie jednak jedną z podstawowych ich funkcji jest również funkcja represyjna, która objawia się w odpowiedzialności za obiektywne naruszenie lub niewykonanie obowiązków ustawowych. Kara jest zapowiedzianym skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

Istota administracyjnych kar pieniężnych tkwi jednakże w kolejnych ich funkcjach. Są one nie tylko odpłatą za naruszenie prawa, lecz stanowią środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn.. P 19/06). Administracyjne kary pieniężne spełniają funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, którą wzmacnia określony stopień represyjności tej sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne (por. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn.. K 23/99). W prawie administracyjnym sankcja odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności. Organ administracyjny musi posiadać środki w postaci przymusu administracyjnego. W przeciwnym razie efektywne administrowanie nie byłoby możliwe.

Sankcje administracyjne spełniają także funkcję redystrybucyjną. Polega ona na wydatkowaniu kwot uzyskanych przez organy administracji z tytułu nałożonych kar pieniężnych na cele zbliżone do celów, których nie osiągnięto lub które osiągnięto z opóźnieniem przez skutki niezgodnego z prawem działania obowiązanego. Dana funkcja kar, sankcji i opłat występuje przede wszystkim w prawie ochrony środowiska, z zakresu którego pochodzi obowiązek sankcjonowany przez kwestionowany przepis.

Wyrok TK z dnia 15 października 2013 r., P 26/11OTK-A 2013/7/99, Dz.U.2013/1426

Standard: 7001 (pełna treść orzeczenia)

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne (zob. wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Kary te - stosowane automatycznie, z mocy ustawy mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (sygn. P 19/06). Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa.

Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.

Wyrok TK z dnia 25 marca 2010 r., P 9/08, OTK-A 2010/3/26, Dz.U.2010/61/388

Standard: 7002 (pełna treść orzeczenia)