Administracyjna kara pieniężna - dekryminalizacja przekroczenia prędkości w ruchu drogowym

Dopuszczalność stosowania sankcji administracyjnych nie budzi co do zasady wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nakładanie kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w trybie decyzji administracyjnej nie dyskwalifikuje samo w sobie badanego przepisu z punktu widzenia art. 2 Konstytucji. Już w swoich wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wyrażał pogląd, że ustawodawca może w pewnym zakresie wyłączać spod reżimu odpowiedzialności karnej pewne kategorie spraw, nawet jeżeli ich rozstrzygnięcie wiąże się niekiedy z zastosowaniem dolegliwych sankcji wobec jednostki (zob. wyrok TK z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).

W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym, że kwestia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnych winna być oceniana z punktu widzenia funkcji, jaką sankcja ta ma spełniać. Powszechnie przyjmuje się, że istotą sankcji karnych jest represja, natomiast kar administracyjnych - profilaktyka i prewencja. Nie oznacza to oczywiście, że dane typy sankcji powinny spełniać tylko i wyłącznie te funkcje. To właśnie spełnianie wspomnianych funkcji przesądza jednakże o tym, czy dana sankcja jest ze swej istoty karna, czy administracyjna. Kara administracyjna nie jest zatem, w myśl wskazanej koncepcji, odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi jedynie środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla przy tym, że granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna, a określenie jej zależy w wielu sytuacjach od uznania władzy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Skoro istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać jako stosowanie instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie musi być konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (zob. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Zaznaczyć należy, że brak jest jasnego, czytelnego, uniwersalnego kryterium materialnego, decydującego o rozróżnieniu sytuacji, w których dane zjawisko lub czyn będą (powinny być pragmatycznie) kwalifikowane jako podlegające już to penalizacji, już to karze administracyjnej (pieniężnej).

Dopuszczalność dekryminalizacji przekroczeń prędkości nie zwalnia z obowiązku zachowania gwarancji proceduralnych. Zakładana w projekcie odpowiedzialność administracyjna za naruszenia przepisów ruchu drogowego polegających na przekroczeniu prędkości odpowiada widocznej tendencji dekryminalizacji różnych sytuacji. Ustawodawca zaproponował tu inny rodzaj odpowiedzialności - tj. odpowiedzialność administracyjną - w miejsce dotychczasowej odpowiedzialności za wykroczenie. W opinii do projektu ustawy (sporządzanej przed wprowadzeniem poprawki skutkującym przywróceniem punktów) zwracano uwagę, że dekryminalizacja naruszeń przepisów ruchu drogowego polegających na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości łączy się z rezygnacją z sankcji karnych na rzecz kar administracyjnych. Represja będąca istotą sankcji karnej ma zostać zastąpiona profilaktyką i prewencją, które przyświecają karze administracyjnej. Jej istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów. Kary administracyjne - w zamyśle ustawodawcy - mają być skuteczniejszym instrumentem zmuszającym do przestrzegania przepisów o dopuszczalnej prędkości niż stosowane dotychczas sankcje karne. W konsekwencji można stwierdzić, że propozycja dekryminalizacji niektórych naruszeń przepisów ruchu drogowego i przesunięcie odpowiedzialności za te naruszenia na drogę postępowania administracyjnego jest zabiegiem zasługującym na pozytywną ocenę z pragmatycznego punktu widzenia i - co istotne - propozycja ta nie narusza porządku prawnego obowiązującego w Polsce (B. Bieńkowska, Opinia prawna dotycząca poselskiego projektu ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 925), www.sejm.gov.pl).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zmiana reżimu odpowiedzialności, umożliwiająca szybką i skuteczną reakcję na naruszenie prawa, musi jednak opierać się na rzetelnym postępowaniu, toczącym się z zachowaniem gwarancji procesowych osoby, której to postępowanie dotyczy. W świetle rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 przyjętej 13 lutego 1991 r. do sankcji administracyjnych należy stosować normy postępowania urzeczywistniające między innymi postulat, by osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie, zapewnić możliwość wysłuchania, zanim jakakolwiek decyzja zostanie podjęta.

Jeżeli w ocenie prawodawcy uzasadnione jest ustanowienie sankcji (nakładanie punktów karnych), to powierzając organowi administracji publicznej nakładanie sankcji za dany typ działania, musi on uważać, by przewidziana prawem dolegliwość, w sensie materialnym, nie miała charakteru sankcji karnej. Podstawowym zarzutem przeciwko takiej konstrukcji byłoby naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, poprzez przekazanie funkcji orzeczniczych w sprawie dotyczącej wymierzenia sankcji karnej organowi niesądowemu i tym samym niezapewnienie prawa do sądu, ponieważ w polskim porządku prawnym sądy administracyjne badałyby jedynie legalność decyzji w zakresie jej formalnej zgodności z przesłankami prawnymi, bez możliwości przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego (na co zwraca się także uwagę w piśmiennictwie, zob. M. Wincenciak, op.cit., s. 105). Pomimo braku regulacji stanu wyższej konieczności w rozumieniu analogicznym do unormowania zawartego w kodeksie karnym w orzecznictwie organów administracji publicznej można znaleźć przykłady odwoływania się do konstrukcji przyjętej w kodeksie karnym. Powoływanie się na działanie w warunkach nadzwyczajnych, jako okoliczność uchylającą bezprawność działania, którym wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, zasługuje na aprobatę. Nie do pogodzenia z zasadami praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej jest pominięcie okoliczności nadzwyczajnych, mających wpływ na określone zachowanie podmiotu (M. Wincenciak, op.cit., s. 152).

Ustawodawca, dekryminalizując naruszenie przepisów ruchu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, jednocześnie ustalił wysoce restrykcyjny, nieproporcjonalny sposób karania, pozbawiając przy tym kierujących gwarancji procesowych, które zapewnia postępowanie w sprawach o wykroczenia i nie kreując w to miejsce innych, adekwatnych gwarancji, które zainteresowany mógłby uruchomić. Sądowa kontrola ograniczona wyłącznie do legalności decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie prędkości w sytuacji, gdy przepisy materialne dotyczące źródła wykroczenia nie przewidują żadnych kontratypów ani przesłanek, które mógłby ocenić sąd administracyjny w granicach swojej kognicji, musi być uznana w tym wypadku za niewystarczającą i niezgodną z zasadą proporcjonalności wkroczenia ustawodawcy w sferę chronioną jednostki.

Ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa, ale Konstytucja wymaga poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, z zasadą państwa prawnego na czele, wymagającą jasności normowania sposobu nakładania sankcji. Musi temu służyć jasno określona procedura, zapewniająca poszanowanie praw i wolności jednostki. Tymczasem w zakresie naliczania punktów z tytułu przekroczenia szybkości doprowadzono do zerwania związku z macierzystą procedurą mandatową i poddania siłą rzeczy tej sankcji ogólnej procedurze stworzonej na użytek nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Trybunał nie kwestionuje przy tym swobody ustawodawcy co do zmiany kwalifikacji czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości (zamiast wykroczenia - delikt administracyjny). Jednakże Trybunał uznał za niedopuszczalne podwójne, równoległe karanie sprawcy (kara administracyjna i penalizacja przez naliczanie punktów karnych) przy równoczesnym pozbawieniu sprawcy takiego naruszenia gwarancji procesowych, które pozwalają na ocenę subiektywnego stosunku sprawcy do czynu (Trybunał ma tu na względzie szczególne okoliczności czynu, które nie mogą być poddane ocenie w toku postępowania administracyjnego - np. działanie w stanie wyższej konieczności, wykazanie błędności odczytu radaru). Do ustawodawcy należy przy tym decyzja, jaka postać postępowania kontrolnego czyniłaby zadość tym wymogom, zwłaszcza że odpowiedniego materiału dostarczają przykłady zaczerpnięte z praktyki innych państw i oceny tych praktyk przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134, M.P.2009/68/888

Standard: 7000 (pełna treść orzeczenia)