Kadencyjność organów jednostek samorządu terytorialnego

Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w kwestii obowiązywania zasady kadencyjności rad gmin w okresie obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r., w orzeczeniu z 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 25/95. Wyprowadzał on wówczas zasadę kadencyjności tych organów z art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji, który określał zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu cytowanego orzeczenia Trybunał wyraził pogląd, że “wprawdzie przepisy konstytucyjne nie regulują czasokresu kadencji rad gmin, ale nie ulega wątpliwości, że ich kadencyjny charakter jest oczywistą konsekwencją ich wybieralności, można go więc uznać za konstytucyjnie konieczną cechę tych organów”. Stanowisko to zachowuje aktualność również pod rządami konstytucji z 1997 r. Zasada kadencyjności organów stanowiących samorządu terytorialnego jest normą konstytucyjną, a podstawę jej obowiązywania stanowi nie tylko art. 2 konstytucji, ale przede wszystkim art. 62 ust. 1, gwarantujący obywatelom polskim prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a także art. 169 ust. 2, określający zasady wyboru tych organów.

Art. 62 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 konstytucji konkretyzują zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie demokracji lokalnej. Art. 2 konstytucji stanowi istotną dyrektywę dla wykładni wymienionych, szczegółowych przepisów konstytucyjnych. Podstawowym celem praw wyborczych w demokratycznym państwie jest umożliwienie obywatelom udziału w kierowaniu sprawami publicznymi. Niezbędnym warunkiem dla realizacji tego celu jest zapewnienie, aby wybory odbywały się okresowo, w określonych przez prawo terminach. Ustalając treść zasady kadencyjności należy zatem mieć na względzie jej funkcje w zakresie realizacji praw politycznych obywateli.

Na treść zasady kadencyjności składają się przede wszystkim trzy podstawowe elementy. Rozważana zasada oznacza, po pierwsze, nakaz nadania pełnomocnictwom danego organu z góry oznaczonych ram czasowych. Po drugie, wymienione ramy czasowe nie mogą przekroczyć pewnych rozsądnych granic. Po trzecie, kadencyjność oznacza nakaz ustanowienia regulacji prawnych, które zapewnią ukonstytuowanie się nowo wybranego organu tak, aby mógł on rozpocząć wykonywanie swoich funkcji bez nadmiernej zwłoki, po zakończeniu poprzedniej kadencji.

Ramy czasowe działania danego organu mogą być określone w różny sposób. Prawo może określać długość kadencji w taki sposób, że dzień jej upływu zostaje określony w sposób całkowicie jednoznaczny i sztywny. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w przypadku kadencji rad gmin, która trwa dokładnie cztery lata od dnia wyboru. Kadencyjność dopuszcza również uzależnienie dokładnego dnia upływu kadencji od określonych zdarzeń prawnych, pod warunkiem, że prawodawca wyznaczy w sposób precyzyjny pewien wąski przedział czasowy, w którym musi nastąpić upływ kadencji. Tak jest np. w przypadku kadencji Sejmu i Senatu. Art. 98 ust. 1 zd. 1 konstytucji ustanawia zasadę, że Sejm i Senat są wybierane na czteroletnią kadencję, jednakże ich kadencje trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Określenie tego dnia należy do Prezydenta, który ma obowiązek zwołać pierwsze posiedzenie Sejmu w ciągu 30 dni od dnia wyborów. W efekcie - nawet jeżeli Prezydent nie podjął decyzji o skróceniu kadencji izb parlamentu - czas trwania tej kadencji może być różny, ale dopuszczalne różnice nie mogą przekroczyć jednego miesiąca.

Zasada kadencyjności wymaga precyzyjnego wyznaczenia maksymalnego czasu trwania kadencji danego organu, przy czym czas ten powinien być ustalony przed wyborem danego organu i nie powinien w zasadzie być zmieniany w odniesieniu do organu już wybranego. Ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro, w odniesieniu do organów, które dopiero zostaną wybrane w przyszłości. Nie dotyczy to sytuacji szczególnych, o których mowa w art. 228 konstytucji, których nie można było przewidzieć.

Analizowana zasada nie wyklucza wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających skrócenie kadencji danego organu. Regulacje prawne określające zasady skrócenia kadencji powinny również być ustanowione przed rozpoczęciem kadencji danego organu i nie powinny w zasadzie być zmieniane w odniesieniu do organu urzędującego. W szczególnych sytuacjach można jednak dopuścić zmianę obowiązującej regulacji i skrócenie kadencji urzędującego organu, pomimo że prawo pierwotnie w ogóle tego nie przewidywało lub też określało przesłanki skrócenia kadencji w sposób bardziej restryktywny. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne wyłącznie, jeżeli szczegółowy przepis konstytucyjny tego nie zakazuje i pod warunkiem, że przemawiają za tym szczególne okoliczności. Wymaga ono zawsze ustanowienia - zgodnie z przewidzianą przez prawo procedurą - odpowiedniego aktu prawodawczego, zmieniającego wcześniej obowiązujące regulacje prawne określające ramy czasowe działania danego organu.

Z istoty kadencyjności wynika, że kadencja danego organu nie powinna być przedłużana w odniesieniu do organu urzędującego. Obywatele, wybierając określony organ władzy publicznej, udzielają mu jednocześnie pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym czasie “ważności”. Upływ tego czasu oznacza wygaśnięcie pełnomocnictwa i utratę legitymacji do sprawowania władzy.

Rozważając kwestię dopuszczalności przedłużenia kadencji organu wybieralnego należy rozróżnić przypadek naczelnych organów państwa, których kadencja została określona w konstytucji, oraz przypadek organów samorządu terytorialnego, dla których długość kadencji została ustalona ustawą zwykłą. Kadencja naczelnych organów państwa, określona w konstytucji, może zostać przedłużona wyłącznie w przypadku określonym w art. 228 ust. 7 konstytucji. Taka regulacja konstytucyjna pozostaje w ścisłym związku z faktem, że sprawowanie władzy przez te organy jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności Narodu.

Zarówno skrócenie jak i przedłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego w trakcie jej trwania podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Działanie takie jest dopuszczalne jeżeli:

pozwala osiągnąć zamierzone skutki;

jest niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnej - uznanej za wyższą wobec zasady kadencyjności - zaś danego skutku nie można osiągnąć przy pomocy innych środków, uwzględniających w większym stopniu poszczególne wartości konstytucyjne;

efekty regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do stopnia naruszenia wartości konstytucyjnych znajdujących się u podstaw zasady kadencyjności.

Drugim elementem zasady kadencyjności jest wymóg, aby ustalone ramy czasowe działania danego organu nie przekraczały pewnych granic. Konstytucja pozostawia określenie długości kadencji organów stanowiących samorządu terytorialnego ustawodawcy. Organy ustawodawcze nie mają jednak pełnej swobody w ustalaniu tego okresu. Z istoty rozważanej zasady wynika, że kolejne wybory muszą być przeprowadzane w rozsądnych odstępach czasu, tak aby umożliwić wyborcom udział w kierowaniu sprawami publicznymi swojej wspólnoty samorządowej oraz aby skład organów stanowiących nie odbiegał nadmiernie od aktualnej woli elektoratu, która mogła ulec zmianie już w toku kadencji.

Trzeci z wyróżnionych wyżej elementów zasady kadencyjności to wymóg ustanowienia regulacji prawnych, które zapewnią ukonstytuowanie się nowo wybranego organu tak, aby mógł on rozpocząć wykonywanie swoich funkcji możliwie bez zwłoki, po zakończeniu poprzedniej kadencji. Regulacje prawne muszą w szczególności zapewnić przeprowadzenie wyborów tak, aby wymieniony nakaz został spełniony.

Kadencyjność nie wyklucza, że między zakończeniem jednej kadencji a rozpoczęciem kolejnej może upłynąć pewien czas. Konstytucja nie zawiera żadnych regulacji, które określałyby w sposób bardziej precyzyjny maksymalny czas trwania przerwy międzykadencyjnej organów samorządu terytorialnego. Należy przyjąć, że przerwa ta nie może przekroczyć właściwej granicy, determinowanej czasem potrzebnym do przygotowania wyborów. Nie jest możliwe wyznaczenie in abstracto maksymalnej długości dopuszczalnej przerwy międzykadencyjnej. Ocena konstytucyjności ustawy z tego punktu widzenia wymaga uwzględnienia okoliczności danej sprawy. Należy dodać, że prawo nie reguluje z reguły w sposób sztywny długości przerwy międzykadencyjnej, pozostawiając organowi zarządzającemu wybory pewną swobodę przy wyborze dnia głosowania, w określonym przedziale czasowym. Podobnie jednak jak długość kadencji, maksymalny okres przerwy międzykadencyjnej następującej po upływie kadencji danego organu, powinien w zasadzie być ustalony już w momencie wyboru tego organu, tak aby wyborcy z góry znali termin kolejnych wyborów. Nie można jednak wykluczyć zmiany długości przerwy międzykadencyjnej, pod warunkiem, że nie przedłuży terminu wyborów ponad niezbędną konieczność.

Konstytucyjna zasada kadencyjności obejmuje organy stanowiące samorządu terytorialnego. Nasuwa się pytanie, czy zasada ta odnosi się również do organów wykonawczych samorządu. W doktrynie na gruncie Małej Konstytucji z 1992 r. wyrażony został pogląd, że nie ma podstaw konstytucyjnych, aby zasadę kadencyjności odnosić w sposób równie bezwzględny do organów wykonawczych. Podobnej odpowiedzi należy udzielić również pod rządami konstytucji z 1997 r. Zgodnie z art. 169 ust. 3 konstytucji, zasady i tryb wyboru oraz odwoływania organów wykonawczych samorządu terytorialnego określa ustawa. Konstytucja wymaga jedynie, aby organy wykonawcze były wybierane oraz mogły być odwoływane. Organy wykonawcze nie muszą pochodzić z wyborów powszechnych. Dla zapewnienia demokratycznego charakteru organu wykonawczego nie jest konieczne sztywne określenie ram czasowych jego funkcjonowania. Wystarcza przyjęcie zasady odpowiedzialności politycznej organu wykonawczego przed organem stanowiącym, a więc prawa odwoływania organu wykonawczego przez organ stanowiący. Organ wykonawczy funkcjonuje wówczas tak długo, jak długo posiada zaufanie organu stanowiącego.

Dla urzeczywistnienia demokracji przedstawicielskiej na szczeblu gminy nie jest konieczne zapewnienie funkcjonowania organu stanowiącego w sposób nieprzerwany. Ustawodawca może wprowadzić przerwy między kadencjami. Może również ustanowić sesyjny system prac rad gminy, zakładający podział kadencji na okresy sesji, w których mogą być zwoływane posiedzenia rad oraz okresy międzysesyjne, w których rady nie mogą odbywać posiedzeń. W żadnym wypadku jednak przerwy w pracy rad nie mogą być nadmierne, a czas, w którym rada może w sposób całkowicie nieskrępowany zbierać się na posiedzenia, musi być wystarczająco długi, aby umożliwić jej realizację swoich kompetencji, w tym również kompetencji w zakresie kontroli działalności zarządu. Przerwa w funkcjonowaniu rad gmin ogranicza wprawdzie wpływ lokalnej społeczności na podejmowane decyzje i w związku z tym zarząd nie może działać nazbyt długo bez aktywności rady, ale wydłużenie tego okresu zaskarżonym przepisem jest wyjątkowe i związane z ogółem reform organizacyjnych państwa. Mieszkańcy gminy są reprezentowani przez zarząd powołany przez radę gminy i posiadający demokratyczną legitymację do sprawowania władzy.

Wyrok TK z 26 maja 1998 r., K 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48

Standard: 6160 (pełna treść orzeczenia)