Status służb mundurowych

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał odrębność kategorii funkcjonariuszy służb mundurowych w stosunku do innych, "niemundurowych" grup zawodowych (por. np. orzeczenie TK z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3/4/1997, poz. 36). Jako uzasadnienie tej odrębności Trybunał w cytowanym orzeczeniu wskazywał przede wszystkim specyfikę służby funkcjonariuszy służb mundurowych i swoistość ponoszonego ryzyka. Natomiast w orzeczeniu z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96 (OTK 3/4/1997, poz. 36), Trybunał stwierdził, że odrębności te "są najczęściej uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia służby. Istotnymi składnikami tej służby jest pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub bezpieczeństwa obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się" (zob. też wyrok TK z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Ponadto "za dopuszczalnością wyodrębnienia grupy służb mundurowych przemawia możność przeniesienia funkcjonariusza pomiędzy służbami mundurowymi przy zachowaniu ciągłości służby (Policji, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego, por. art. 31 a ustawy o SG), a także wspólne przepisy emerytalne dla tych służb".

Trybunał nie tracił jednak z pola widzenia okoliczności, że "w istocie służby mundurowe są kategorią zbiorczą, w skład której wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby, jak chociażby Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu i Straż Pożarna. (...) W konsekwencji, z samej przynależności do omawianej kategorii nie można a priori wysnuwać wniosku, że status prawny poszczególnych profesji do niej zaliczanych powinien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny" (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych, w szczególności wtedy, gdy uzasadnione to było specyfiką danej służby (por. też orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16).

Prawo do lokalu służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych związane jest ze zwiększeniem dyspozycyjności tych funkcjonariuszy. Trybunał podziela pogląd że to, iż prawo do lokalu służbowego realizowane jest w stosunku do wszystkich służb mundurowych, nie oznacza, że warunki realizacji tego prawa muszą być określone w sposób identyczny dla wszystkich służb mundurowych.

System zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Straży Granicznej jest systemem uprzywilejowanym na tle powszechnego zaopatrzenia emerytalnego. Uzasadnione jest to szczególnym rodzajem pracy, której wykonawcy są funkcjonariuszami służby państwowej, będąc dyspozycyjni w znacznie szerszym zakresie niż wykonujący inne prace, co rzutuje również na ograniczenie życia prywatnego. Jest to częstokroć praca niebezpieczna, związana z zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia. Szczególnemu charakterowi pracy powinien jednak odpowiadać szczególnie odpowiedzialny sposób jej wykonywania, wolny od naruszania przepisów dyscyplinujących sposób wykonywania obowiązków służbowych, a tym bardziej wolny od naruszania przepisów prawnokarnych. Przypominając, że system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy jest systemem uprzywilejowanym na tle systemu powszechnego, Trybunał w wyroku z 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46), podkreślił, że nie oznacza to, iż "ustawodawca zwykły ma obowiązek «gwarantować» objęcie świadczeniami emerytalno-rentowymi z systemu «mundurowego» każdego funkcjonariusza i w każdym wypadku - w tym także osób, których służba nie przebiegała w sposób nienaganny, w szczególności skazanych za pospolite, dokonane z niskich pobudek lub szczególnie niebezpieczne przestępstwa. Takie zachowanie funkcjonariusza jest zaprzeczeniem istoty jego służby, toteż logiczną jego konsekwencją jest pozbawienie go związanych z tą służbą «przywilejów». Tezy o istnieniu konstytucyjnego obowiązku tej treści nie uzasadnia ani przywołana powyżej wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji, ani istota konstytucyjnie chronionych praw i wolności, formułowana na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, ani wreszcie (...) względy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji)".

Wyrok TK z dnia 7 kwietnia 2011 r., K 4/09, OTK-A 2011/3/20, Dz.U.2011/86/480

Standard: 6843 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (zob. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 52; wyroki TK z: 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93; 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niejednolitość poszczególnych służb może stanowić dodatkowy argument dla ustawodawcy uzasadniający możliwość różnicowania służb i statusu ich funkcjonariuszy (między innymi dla ograniczenia niepożądanego z punktu widzenia potrzeb państwa przepływu funkcjonariuszy pomiędzy służbami).

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, dynamiczny charakter służby w Policji (uwzględniający zmieniające się uwarunkowania jej pełnienia) uzasadnia pozostawienie w gestii ministra właściwego do spraw wewnętrznych oceny przydatności do służby pełnionej w specyficznych warunkach wymagających posiadania przez policjantów odpowiednich (tj. szczególnych) kwalifikacji i umiejętności oraz predyspozycji psychofizycznych. Wynika stąd niezbędność prowadzenia bieżącej selekcji kandydatów do służby na konkretnych stanowiskach i w określonych komórkach organizacyjnych Policji, z uwzględnieniem specyfiki jej pełnienia. Ustalenie sztywnych regulacji ustawowych ograniczałoby, w pewnym zakresie, możliwość elastycznego kształtowania struktury jednostek organizacyjnych Policji oraz ich obsady kadrowej przez funkcjonariuszy o pożądanych kwalifikacjach zawodowych i predyspozycjach psychofizycznych.

W wyroku z 8 października 2002 r. (sygn. K 36/00) Trybunał podkreślił, że "określenie kryteriów oraz dokonywanie oceny warunków psychofizycznych niezbędnych do pełnienia służby w Policji, nie stanowi materii prawnej, lecz jest przedmiotem wiedzy specjalistycznej. Dlatego też ustalenie sztywnych norm prawnych w tej dziedzinie pozostawałoby w sprzeczności z charakterem przedmiotu regulacji" (OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63).

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd (wyrażony m.in. w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 109), że prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego (lub równoważnika pieniężnego w warunkach nieuzyskania takiego lokalu) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz związane z tym prawem uprawnienia pochodne dotyczą policjantów w służbie stałej. Zwolnienie policjanta z takiej służby z przyczyn pozostających po stronie policjanta (a zwłaszcza przez niego zawinionych jak w przypadku prawomocnie stwierdzonego przez sąd popełnienia przestępstwa umyślnego) jest równoznaczne z ustaniem przesłanki korzystania ze wskazanych tu uprawnień (w postaci prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnień pochodnych bądź zastępczych). Zgodnie z przyjętym przez Trybunał stanowiskiem (por. wyrok z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27) regulacja przewidująca powinność opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osobę, która zajmowała go dotychczas na podstawie ważnego tytułu prawnego (innego niż własność), zawierać winna przepisy przejściowe i dostosowawcze służące złagodzeniu konsekwencji ingerowania ustawodawcy w uprawnienia osób korzystających z mieszkania (lokalu mieszkalnego).

Wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., K 1/08, OTK-A 2010/2/14, Dz.U.2010/34/190

Standard: 6844 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny, oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, pragnie podkreślić specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. W wyroku z 14 grudnia 1999 r. (sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Kandydat (...) od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków". W wyroku z 23 września 1997 r. (sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36) wśród szczególnych warunków uzasadniających korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru, wymienił m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się.

Funkcjonariusz publiczny

Szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja składa się ze służby: kryminalnej, prewencyjnej oraz wspomagającej w zakresie organizacyjnym, logistycznym i technicznym. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Należy podkreślić podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu.

Charakter służby funkcjonariuszy mundurowych jest związany ze szczególną podstawą jej nawiązania, jaką jest mianowanie. Stosunek służbowy funkcjonariuszy mundurowych jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o jego nawiązaniu i rozwiązaniu są decyzjami administracyjnymi, wydawanymi w wyniku postępowania administracyjnego. To znaczy, że służba funkcjonariuszy mundurowych ma charakter stosunku publicznoprawnego.

Dostęp do służby publicznej

Z dostępem do służby publicznej związany jest obowiązek ustawodawcy określenia kryteriów zwalniania z niej. Kryteria te powinny być ukształtowane w taki sposób, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych (por. wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).

Wyrok TK z dnia 2 września 2008 r., K 35/06, OTK-A 2008/7/120, Dz.U.2008/163/1026

Standard: 6850 (pełna treść orzeczenia)