Służba cywilna - charakterystyka

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że z treści art. 153 Konstytucji wynika obowiązek wprowadzenia korpusu służby cywilnej we wszystkich urzędach administracji rządowej. W wyroku z 12 grudnia 2002 r., sygn. K 9/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 94), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja przesądza o konieczności powołania korpusu służby cywilnej w ramach struktury administracji rządowej. W uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2003 r., sygn. K 51/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 86), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "art. 153 Konstytucji pozwala na wysunięcie tezy, że cały aparat urzędniczy, wykonujący zadania na rzecz administracji publicznej, w jej części podlegającej Radzie Ministrów, powinien być objęty ustawą o służbie cywilnej i jako taki wchodzić w jej skład".

Wyrok TK z dnia 15 czerwca 2011 r., K 2/09, OTK-A 2011/5/42, Dz.U.2011/134/788

Standard: 6834 (pełna treść orzeczenia)

Szczególny status służby cywilnej wynika nie tylko z konstytucyjnego nakazu jej utworzenia w administracji rządowej, ale wiąże się przede wszystkim z potwierdzeniem celów, jakich osiągnięciu ma ona służyć. Chodzi tu o wykonywanie zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny oraz politycznie neutralny. Istotne znaczenie służby cywilnej wiąże się z dążeniem do zapewnienia pożądanego sposobu działania administracji publicznej, a tym samym powinno być odczytywane w powiązaniu z charakterystyką państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), urzeczywistniającego zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wspomnianych we wstępie do Konstytucji. Funkcjonowanie administracji państwowej - widziane w tym szerszym kontekście ustrojowym - powinno być zgodne z właściwie rozumianym interesem ogólnym, wspólnym dla wszystkich obywateli, a przy tym niezależnym od partykularnych interesów odczytywanych przez pryzmat oddziaływania zmieniających się sił politycznych. Ustanowienie, a następnie ukształtowanie instytucjonalnych ram działania służby cywilnej należy zatem odczytywać jako gwarancję praworządnego i obiektywnego funkcjonowania administracji, stanowiącej istotny fragment mechanizmu władzy publicznej podporządkowanej dobru wspólnemu (por. J. Jagielski, uwagi do art. 1 [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 1).

Wszelkie modyfikacje odnoszące się do statusu oraz zasad funkcjonowania służby cywilnej, w tym przede wszystkim zmiany sytuacji prawnej urzędników zaliczanych do tej sfery administracji publicznej, należy oceniać każdorazowo pod kątem możliwości realizacji zadań administracji w sposób determinowany konstytucyjnie. Wykonywanie zadań państwa zgodnie z art. 153 ust. 1 Konstytucji stanowi wartość, której poszanowanie wiąże się ściśle nie tylko z samym powołaniem do życia kadry urzędniczej działającej na zasadzie służby, ale także stworzeniem ustawowych mechanizmów jej prawidłowego funkcjonowania. W myśl art. 153 ust. 1 Konstytucji służba cywilna musi być zasadniczym trzonem całej administracji rządowej, a jej instytucjonalną ochronę postrzegać należy jako wartość konstytucyjną. Uczestnicząc w wykonywaniu zadań państwa, służba cywilna staje się elementem dobra wspólnego, któremu służyć ma samo państwo, czy szerzej - wszelka władza publiczna.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wypowiadał się już na temat szeroko rozumianej służby publicznej, w tym korpusu służby cywilnej. Zwracał uwagę na tym tle na takie jej cechy, jak publicznoprawny charakter stosunku służby, stabilizację statusu urzędnika, dyspozycyjność, podporządkowanie interesów osobistych urzędnika interesom państwa, wzmocnione rygory odpowiedzialności funkcjonariusza za jego działania, czy też istnienie określonych uprawnień urzędnika mających niekiedy charakter przywilejów, stanowiących swego rodzaju rekompensatę za poświęcenie służbie (zob. wyrok z 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29, pkt 6 uzasadnienia). Trybunał nawiązywał w tym kontekście do swych wcześniejszych wypowiedzi sygnalizujących konieczność odmiennego postrzegania statusu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w stosunku do podmiotów będących indywidualnymi uczestnikami obrotu prawnego (zob. wyroki z: 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK w 1996 r., t. I; 23 czerwca 1999 r., sygn. K 30/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 101, pkt 4 uzasadnienia).

Trybunał Konstytucyjny odnosił się także do problematyki trwałości stosunku pracy w służbie publicznej, w tym także w służbie cywilnej. Trybunał zwracał uwagę, że stabilizacja zatrudnienia gwarantowana urzędnikom służby cywilnej ma istotne znaczenie, jakkolwiek nie może być rozumiana jako swoisty przywilej przysługujący określonej grupie osób. Trwałość stosunku pracy w służbie publicznej pełni bowiem niezwykle ważną funkcję związaną z zapewnieniem instytucjom państwowym odpowiedniej liczby wysoko wykwalifikowanych pracowników. Uniezależnia obsadzanie stanowisk w służbie publicznej od kryteriów politycznych i stanowi konieczny warunek bezstronności politycznej i kompetencji tej służby (zob. wyrok z 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54, pkt 3 uzasadnienia). W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że ochrona trwałości stosunku pracy, polegająca przede wszystkim na ustawowej reglamentacji okoliczności umożliwiających rozwiązanie stosunku pracy, ma gwarantować możliwość wykonywania obowiązków ustawowych w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych. Stanowi przez to jedną z podstawowych gwarancji neutralności urzędników, umożliwiając wykonywanie powierzonych im zadań państwa w sposób niezależny (por. A. Dubowik, Wzmożona trwałość stosunku pracy z mianowania, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 9/2007, s. 18-19).

Potrzeba stworzenia odpowiednich warunków funkcjonowania służby publicznej wiąże się ściśle z ukształtowaniem stosunku pracy urzędników realizujących zadania administracji publicznej na podstawie konstrukcji prawnej mianowania. Konstrukcja ta, charakteryzująca się przede wszystkim wzmożonym podporządkowaniem pracownika, stabilizacją zatrudnienia, poszerzonym katalogiem obowiązków oraz objęciem pracowników odpowiedzialnością dyscyplinarną (por. J. Stelina, Charakter prawny stosunku pracy z mianowania, Gdańsk 2005, s. 110), ma zastosowanie jako podstawa stosunku pracy dosyć licznej grupy urzędników, także spoza członków korpusu służby cywilnej. Wspomnieć należy w tym miejscu m.in. o pracownikach Najwyższej Izby Kontroli (art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701, ze zm.) czy też radcach Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (art. 32 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Dz. U. Nr 169, poz. 1417, ze zm.).

Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że mianowanie może być nadal podstawą stosunku pracy urzędników, których prawa i obowiązki regulują ustawy o: pracownikach urzędów państwowych (ustawa z dnia 16 września 1982 r., Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, ze zm.), pracownikach sądów i prokuratury (ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r., Dz. U. Nr 162, poz. 1125, ze zm.) oraz pracownikach samorządowych (ustawa z dnia 21 listopada 2008 r., Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.). Szczególny status tych urzędników, związany z ukształtowaniem ich stosunku pracy na podstawie konstrukcji mianowania został bowiem utrzymany w mocy niezależnie od następujących w późniejszym czasie zmian przepisów określających sytuację prawną takich osób.

Na tym tle status osób zatrudnionych na podstawie mianowania na stanowiskach urzędniczych w administracji rządowej wiąże się nie tylko z faktem ukształtowania sytuacji prawnej tej grupy urzędników na podstawie konstrukcji prawnej mianowania, ale także z określeniem roli urzędników służby cywilnej polegającej na wykonywaniu zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny (art. 153 ust. 1 Konstytucji). Ewentualna modyfikacja sytuacji prawnej urzędników służby cywilnej musi być zatem oceniana nie tylko w kontekście określonej tożsamości mianowania stanowiącego szczególny typ stosunku pracy, ale także pod kątem możliwości realizacji zadań administracji publicznej w sposób determinowany konstytucyjnie.

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że szczególny charakter służby cywilnej, o której mowa w art. 153 Konstytucji, nie może oznaczać niezmienności zasad jej funkcjonowania, w tym także zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Podstawowym celem stabilności zatrudnienia w służbie cywilnej ma być bowiem zagwarantowanie obywatelom prawa do dobrej administracji. Z tego względu ochrona interesu indywidualnego urzędników jest jedynie pochodną określonych wartości ogólnospołecznych (zob. wyrok o sygn. K 52/02, pkt 3 uzasadnienia). W cytowanym tutaj wyroku w sprawie o sygn. K 52/02 Trybunał wyjaśniał, że "każda osoba zatrudniona w służbie publicznej musi liczyć się z tym, że ochrona trwałości stosunku pracy będzie dostosowywana do zmieniających się warunków społecznych. Każdy zatrudniony w służbie publicznej musi liczyć się ze zmianą na niekorzyść regulacji gwarantującej stabilność zatrudnienia, jeżeli przemawiać będą za tym względy ogólnospołeczne, a w szczególności wzgląd na potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej". Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter zadań realizowanych przez urzędników służby cywilnej, przyznana takim osobom ochrona trwałości stosunku pracy służy, w pierwszej kolejności, interesowi publicznemu, a dopiero na drugim miejscu samym urzędnikom. Jest to szczególnie istotne na tle innych podstaw stosunku pracy, gdzie mechanizmy stabilizujące zatrudnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem pracowników (por. A. Dubowik, op. cit., s. 19).

Postrzeganie statusu urzędników służby cywilnej w ścisłym powiązaniu z ich rolą determinuje wyraźnie ocenę mechanizmów prawnych gwarantujących stabilizację zatrudnienia osób tworzących korpus urzędniczy tej służby. Przysługująca im ochrona stosunku pracy ma zapewniać lepsze i bardziej efektywne wykonywanie zadań przez państwo. Oznacza to, że utrzymanie dotychczasowego statusu oraz zasad funkcjonowania służby cywilnej nie stanowi celu samego w sobie i nie może całkowicie wyłączać możliwości wprowadzania zmian warunkowanych interesem publicznym, bądź też uzasadnionymi potrzebami państwa jako całości. Stabilizacja stosunku pracy w ramach korpusu służby cywilnej nie ma jednak w żadnym razie charakteru absolutnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zdolność państwa do działania i wypełniania jego różnorodnych zadań uzależniona jest ściśle od zapewnienia niezbędnej równowagi finansów publicznych. W rezultacie należy przyjąć, że zmiana sytuacji gospodarczej oraz związane z tym pogorszenie kondycji finansowej państwa mogą uzasadniać potrzebę modyfikacji dotychczasowych warunków pracy i płacy urzędników służby publicznej, w tym także urzędników służby cywilnej. Wiąże się to w szczególności z faktem regulowania wynagrodzeń tych osób wyłącznie z budżetu państwa. To znaczy, że potrzeba wprowadzenia rozwiązań o charakterze oszczędnościowym, związana m.in. z niebezpieczeństwem przekroczenia konstytucyjnego progu relacji państwowego długu publicznego względem wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5 Konstytucji), nie może całkowicie pomijać sfery stosunków prawnych tej grupy pracowników, którzy pełnią służbę publiczną, a więc realizują zadania państwa i są przez państwo w pełni opłacani.

Status urzędników służby cywilnej wymaga szczególnej ochrony przejawiającej się m.in. potrzebą stworzenia im warunków do zawodowego wykonywania zadań. Niezbędnym elementem pozwalającym na spełnienie tego wymagania jest zapewnienie odpowiedniej stabilizacji stosunku pracy, która to wartość - sama w sobie - nie jest w takim samym stopniu konstytucyjnie potwierdzona względem innych pracowników. Na tym tle należy uznać, że korzyści związane z obniżeniem wydatków na działalność administracji publicznej nie są - w badanej sprawie - zrównoważone kosztem, jaki planuje ponieść ustawodawca, to znaczy wyłączeniem szczególnej ochrony stosunku pracy urzędników służby cywilnej, a tym samym wyraźnym osłabieniem stabilności zatrudnienia tej kategorii pracowników. Ustawodawca nie uzasadnia przy tym, dlaczego osiągnięcie zakładanych przez niego celów możliwe jest przede wszystkim za pomocą redukcji zatrudnienia dokonywanej w obrębie służby cywilnej, bez uprzedniego zastosowania mechanizmu racjonalizacji w odniesieniu do urzędników spoza tego korpusu, nieuczestniczących w wykonywaniu zadań państwa w sposób determinowany konstytucyjnie.

Wyrok TK z dnia 14 czerwca 2011 r., Kp 1/11, OTK-A 2011/5/41, M.P.2011/57/577

Standard: 6833 (pełna treść orzeczenia)

We wniosku zarzucono naruszenie art. 153 Konstytucji. Przepis ten nakazuje ustawodawcy takie ukształtowanie organów funkcjonujących w służbie cywilnej, które wyeliminuje oddziaływanie o charakterze politycznym. Neutralność polityczna korpusu służby cywilnej stanowić ma gwarancję, nieodzownej dla prawidłowego wykonywania zadań państwa, stabilności kadry urzędniczej w sytuacji zmieniających się w demokratycznym państwie rządów. Jedną z wartości wynikających z powołania korpusu służby cywilnej jest perspektywa zapewnienia profesjonalnej, stabilnej i odpowiedzialnej obsługi aparatu państwowego oraz interesantów administracji. Urzędami aparatu pracy ministrów są, przede wszystkim, ministerstwa. Jednakże ustawa o służbie cywilnej posługuje się szerszą formułą urzędów, ponieważ, w świetle art. 33 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929 ze zm.) "aparat pracy ministra" może stanowić nie tylko ministerstwo, ale także inny urząd wyznaczony do obsługi Ministra przez Prezesa Rady Ministrów. Art. 153 Konstytucji pozwala na wysunięcie tezy, że cały aparat urzędniczy, wykonujący zadania na rzecz administracji publicznej, w jej części podlegającej Radzie Ministrów, powinien być objęty ustawą o służbie cywilnej i jako taki wchodzić w jej skład. Ma bowiem znaczenie, czy obowiązek wprowadzenia korpusu służby cywilnej w pewnej jednostce wynika z tego, że organ administracji rządowej jest wymieniony enumeratywnie w Konstytucji, czy dlatego, że chodzi o jednostkę, gdzie powinność wprowadzenia korpusu wynika z okoliczności, iż jest ona objęta ustawą o służbie cywilnej, czy też obowiązek taki wynika z analizy ustawowego usytyuowania danej jednostki organizacyjnej i jej kompetencji.

Wyrok TK z dnia 13 listopada 2003 r., K 51/02, OTK-A 2003/8/86, Dz.U.2003/199/1952

Standard: 6835 (pełna treść orzeczenia)