Zakaz łączenia funkcji i stanowisk

Wyłączenie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia "własnej" jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczeniem nadmiernym w rozumieniu zasady proporcjonalności. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że ustawa nie ogranicza działalności gospodarczej radnych w ogóle, lecz nie pozwala im rozwijać jej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Z tego spostrzeżenia wynikają dwie konsekwencje. Po pierwsze, oceniane przepisy na pewno nie naruszają istoty wolności gospodarczej, z której radni mogą korzystać - zarówno co do przedmiotu jak i form prawnych działalności - na równi z innymi podmiotami; chodzi tylko o niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego w ich własnym interesie. Po drugie, cel ten jest tak oczywisty, że wprowadzenie ocenianego ograniczenia w demokratycznym państwie wydaje się konieczne, choćby ze względu na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej. Ocena ta odnosi się także do ograniczeń przewidzianych wobec radnych powiatowych i wojewódzkich.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dotychczasowa regulacja, tj. wprowadzenie zakazu bez sankcji jego naruszenia, była nieprawidłowa. Odpowiedzialność regulaminowa, grożąca radnym za nieprzestrzeganie zakazu, połączona z utratą prawa do diety (art. 24f ust. 6), w rzeczywistości nie stanowiła dolegliwości, która mogłaby zniechęcić do prowadzenia działalności gospodarczej radnego posiadającego np. przedsiębiorstwo pogrzebowe na bazie cmentarza komunalnego czy przedsiębiorstwo handlowe na bazie targowiska miejskiego. Możliwość wpływania na zyski przedsiębiorstwa i jego konkurencyjność (np. decyzja o wysokości czynszu czy o doprowadzeniu komunikacji miejskiej) przez działalność w radzie gminy była na tyle realna, że na ogół nie poświęcano jej dla diet. Wprowadzenie realnej sankcji za nieprzestrzeganie zakazu, a w konsekwencji uniemożliwienie radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy należy więc ocenić jako rozwiązanie racjonalne, stanowiące niezbędne uzupełnienie dotychczasowego unormowania.

Nakładając na małżonków dotkliwy obowiązek rezygnacji z wykonywania określonej pracy lub rezygnacji z wykonywanej funkcji, ustawodawca nie zwraca uwagi nie tylko na ich interes osobisty, ale ponadto nie liczy się zupełnie z interesem spółki, dla której małżonek funkcjonariusza samorządowego może być cennym pracownikiem. Warto dodać, że chodzi o spółki z kapitałem samorządowym, których dobre funkcjonowanie leży w interesie publicznym. Po drugie, wprowadzając surową sankcję niewykonania obowiązku zrzeczenia się, a mianowicie utratę z mocy prawa stanowiska lub funkcji w spółce, ustawodawca zupełnie nie zatroszczył się o jej realizację. Użyte przez ustawodawcę, ogólnikowe sformułowanie, że małżonek "traci" stanowisko lub funkcję "z mocy prawa po upływie terminu", rodzi bowiem szereg pytań, na które ustawa nie przynosi odpowiedzi. Kto i w jakim trybie miałby stwierdzać "utratę" stanowiska lub funkcji? Jakie znaczenie ma stanowisko spółki zatrudniającej małżonka? Kto mógłby wyegzekwować ustawową sankcję, gdyby spółka była zainteresowana dalszym zatrudnieniem osoby, która utraciła stanowisko z mocy prawa? Kto ponosiłby odpowiedzialność za szkody, jakich doznałaby spółka na skutek wymuszonej utraty pracownika? W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, brak odpowiedzi na te pytania świadczy o tym, że regulacja nie została do końca przemyślana i praktycznie jest niewykonalna. To stwierdzenie w połączeniu z uprzednio uczynionymi zastrzeżeniami merytorycznymi decyduje o uznaniu badanych jednobrzmiących przepisów ustaw samorządowych za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji.

Wyrok TK z dnia 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK-A 2004/7/63, Dz.U.2004/167/1759

Standard: 257 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pozycja organów administracji samorządowej w sposób generalny uzasadnia zakaz łączenia funkcji samorządowych z mandatem parlamentarnym, choć oczywiście, ze względu na różny zakres zadań przypadający jednostkom samorządu terytorialnego różnego szczebla, ustawodawca decyduje o niezbędnym zakresie incompatibilitas w odniesieniu do poszczególnych organów.

Wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000/1/2, Dz.U.2000/3/45

Standard: 258 (pełna treść orzeczenia)

Obejmując funkcję publiczną obywatel niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją. Przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może więc wpływać ograniczająco na swobodę wyboru lub zachowania miejsca pracy, ponieważ ustawodawca może nakładać na radnych różne ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem że pozostają one w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć, a zakres ograniczeń będzie współmierny do rangi tego interesu (por. K. 29/96). Przeszkody nie może tu stanowić fakt, iż mandat zostaje powierzony radnemu przez wyborców, co miałoby rzekomo przemawiać za tym, iż ustawodawca powinien respektować ich wolę co do wyboru danych osób.

Wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji i zajmowaniem stanowisk we władzach zarządzających, kontrolnych lub rewizyjnych spółek, pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i jest współmierne do jego rangi.

Wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97, OTK 1998/2/13, Dz.U.1998/46/293

Standard: 259 (pełna treść orzeczenia)