Wpis do rejestru wyborców

Art. 62 ust. 1 Konstytucji uprawnia do udziału w wyborach i zarazem gwarantuje prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego wszystkim obywatelom "jeżeli najpóźniej w dniu głosowania" kończą 18 lat. Nie upoważnia do wprowadzenia innych niż przewidziane w art. 62 ust. 2 wyłączeń podmiotowych. Tym samym - wyłączenia te dotyczyć mogą jedynie osób ubezwłasnowolnionych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub w ten sam sposób pozbawionych praw publicznych albo wyborczych.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji wspólnotę samorządową stanowi ogół mieszkańców zasadniczego podziału terytorialnego. Art. 169 ust. 2 Konstytucji stanowi natomiast, że "wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym", przy czym "zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa".

Egzegeza przytoczonego tu przepisu ustawy prowadzi do następujących ustaleń. Po pierwsze, przy wyborach organów stanowiących samorządu terytorialnego obowiązuje zasada powszechności wyborów. Jej statuowanie powoduje, że ustanowienie w ustawach zwykłych dodatkowych wymogów bez upoważnienia konstytucyjnego prowadzi do sprzeczności tychże wymogów z regulacją konstytucyjną. Ustawodawca zwykły nie może bowiem przesądzać o pozbawieniu prawa głosowania (i uprawnieniach pochodnych), jeżeli jest ono przyznane w samej Konstytucji (zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 24). Po drugie, ustrojodawca konstytucyjny upoważnił w art. 169 ust. 2 zdaniu drugim ustawodawcę zwykłego do ustawowego określenia a) zasad i trybu przeprowadzania wyborów, b) warunków ważności wyborów. W art. 169 ust. 2 Konstytucji (ani też w pozostałych przepisach Konstytucji) nie sformułował natomiast upoważnienia konstytucyjnego do określenia w ustawie zwykłej kręgu osób, którym przysługuje prawo wybierania (i w konsekwencji - prawo wybieralności) do organów samorządu terytorialnego. Gdyby nawet przyjąć wysoce dyskusyjne (i wątpliwe) założenie, że określenie "zasad przeprowadzania wyborów" wykracza poza materię założeń proceduralno-funkcjonalnych postępowania wyborczego i obejmuje niektóre kwestie uczestnictwa w wyborach w roli "wybierającego" lub "wybieranego" (tj. prawa wybierania lub (i) wybieralności), to bezsporne - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - jest to, że określenie zasad wspomnianego tu "uczestnictwa w postępowaniu wyborczym" w ustawie zwykłej winno respektować zasady sformułowane expressis verbis w samej Konstytucji. Skoro art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze proklamują wyraźnie zasadę powszechności prawa wybierania i w konsekwencji - prawa wybieralności (art. 7 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r.) - do organów stanowiących samorządu terytorialnego, unormowanie ustawowe nie może tej zasady wyłączyć lub ograniczyć co do jej istoty.

W konsekwencji należy uznać - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - że wprowadzony w art. 6 ust. 1 ordynacji wyborczej wymóg wpisania do stałego rejestru wyborców w gminie najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów, wykracza poza konstytucyjnie przewidziane przesłanki wyłączenia z kręgu podmiotów prawa wybierania (ukończenie 18 lat najpóźniej w dniu głosowania, pozbawienie praw publicznych lub wyborczych oraz ubezwłasnowolnienie prawomocnym orzeczeniem sądowym). Z tego powodu pozostaje w sprzeczności również z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Stosowne unormowanie ustawowe nie mieści się nadto tym w granicach upoważnienia konstytucyjnego, sformułowanego w art. 169 ust. 2 zdaniu drugim Konstytucji.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Skoro okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie na pewien czas przed dniem wyborów, stanowiąca czynność formalną, nie jest warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym - nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych, to zróżnicowanie - w oparciu o spełnienie lub brak spełnienia tego wymogu - praw wyborczych osób odpowiednio wpisanych we wskazanym czasie i niewpisanych do rejestru nie znajduje prawnego uzasadnienia. Kolidowałoby ono z zasadą równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władzę publiczną osób (potencjalnych wyborców) w związku ze spełnieniem przez obie wskazane tu grupy zasadniczej przesłanki przynależności do wspólnoty samorządowej - tj. wymogu stałego zamieszkiwania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Tę właśnie cechę należy uznać - w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji - za istotną dla przypisania praw wyborczych do organów samorządu terytorialnego (zarówno stanowiących, jak i wykonawczych) w odniesieniu do obywateli polskich, jak i stale zamieszkujących w Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Unii Europejskiej, niebędących obywatelami polskimi.

Art. 62 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje literalnie wyposażenia w prawo wybierania "przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego" osób niebędących obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej, ale stale zamieszkujących na terytorium konkretnej gminy w Polsce i będących obywatelami innych państw członkowskich Unii Europejskiej i - w następstwie tego (art. 17 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002; dalej: TWE) - obywatelami Unii Europejskiej. Przyznanie prawa wybierania do organów samorządu terytorialnego tej kategorii osób (kończących najpóźniej w dniu głosowania 18 lat) stanowi natomiast konsekwencję zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej, wynikających z Traktatu akcesyjnego (podpisanego 16 kwietnia 2003 r.; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) oraz Traktatu o Unii Europejskiej (w brzmieniu Traktatu z Maastricht), a w szczególności z art. 19 ust. 1 TWE. Zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 TWE obywatele Unii Europejskiej korzystają z prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, na terytorium którego przebywają, a którego obywatelstwa nie posiadają i to na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa.

Pojęcie wyborów lokalnych (municipal electons) definiuje art. 2 ust. 1 lit. b dyrektywy Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiającej szczegółowe zasady korzystania przez obywateli Unii zamieszkałych w państwie, którego nie są obywatelami, z prawa do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych (Dz. Urz. WE L 368 z 31.12.1994, s. 38-47 ze zm.). Uznaje za nie "powszechne i bezpośrednie wybory członków lokalnych organów przedstawicielskich" oraz, jeśli tak stanowi prawo krajowe "szefów" i członków organów wykonawczych, por. też A. Wyrozumska, Jedność w Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod. red. J. Barcza, Warszawa 2003, s. 361-362).

Dyrektywa 94/80/WE pozwala wprawdzie państwom członkowskim na uzależnienie praw wyborczych obywateli UE niebędących obywatelami danego państwa od przebywania przez określony czas na terytorium państwa, gdzie odbywają się odpowiednie wybory lokalne. Niemniej art. 6a ust. 1 nie odnosi się do przesłanki czasu takiego pobytu, ale do ściśle formalnego kryterium wpisania danej osoby (osób) do stałego rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem głosowania. W tej sytuacji postanowienie art. 6a ust. 1 przywołanej ustawy pozostaje nadto w kolizji z art. 19 ust. 1 TWE, stanowiącego - na podstawie Traktatu o przystąpieniu do UE oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do UE - integralny element wiążących RP traktatów, ratyfikowanych przy tym za zgodą wyrażoną w trybie referendum ogólnonarodowego, a więc przy udziale suwerena.

Wyrok TK z dnia 20 lutego 2006 r., K 9/05, OTK-A 2006/2/17, Dz.U.2006/34/242

Standard: 263 (pełna treść orzeczenia)