Uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze

W wypadku uchwały rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze występuje podwójny reżim regulacyjny. Z jednej strony jest nim reżim kodeksu wyborczego, który ma związek z organizacją i prowadzeniem wyborów, z drugiej zaś, rozstrzygnięcie rady gminy o podziale na okręgi wyborcze ma moc uchwały tej rady, do której to uchwały stosuje się przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwał organów gmin sprzecznych z prawem orzeka organ nadzoru, którym jest wojewoda. Od rozstrzygnięć nadzorczych wojewody istnieje zaś droga sądowoadministracyjna. Wynika z tego, że art. 420 k.w. nie wyłącza nadzoru wojewody realizowanego w trybie art. 86 i n. ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2180/10, Lex 746884).

Należy także zauważyć, że o ile uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze jest aktem prawa miejscowego, który ma zakotwiczenie w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, o tyle postanowienie komisarza wyborczego w tej sprawie takiego umocowania nie ma. Wywołuje to wątpliwości interpretacyjne i utrudnia realizację procedury wynikającej z prawa wyborczego, a służącej urzeczywistnianiu praw wyborczych.

Jeżeli uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze jest aktem prawa miejscowego, natomiast postanowienie komisarza wyborczego zmieniające tę uchwałę nie ma takiego charakteru, podobnie jak orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej tego dotyczące, to należy uznać, iż rozstrzygnięcia te nie mogą pozostawać poza kontrolą sądową. Nieumocowane konstytucyjnie działania organów wyborczych, w wyniku których dochodzi de facto do zmian w aktach prawnych mających umocowanie w systemie źródeł prawa, muszą podlegać kontroli sądów.

Uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze (akt prawa miejscowego) jest zastępowana przez akt komisarza wyborczego, co zostaje potwierdzone orzeczeniem Państwowej Komisji Wyborczej. Musi istnieć środek prawny dostępny danej jednostki samorządu terytorialnego celem ochrony jej samodzielności w wykonywaniu przez nią zadań zleconych z zakresu prawa wyborczego. W obecnym stanie prawnym taka jednostka samorządu terytorialnego nie ma środka prawnego w tym zakresie, co narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Wyznaczenie okręgów wyborczych jest materią wymagającą aktu powszechnie obowiązującego, gdyż wpływa na wykonywanie praw wyborczych członków wspólnoty samorządowej. W wyrokach NSA (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 2001/09) wyrażano zresztą stanowisko, że uchwały rad gmin w sprawie okręgów wyborczych zawierają normy generalno-abstrakcyjne, adresowane nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców ze względu na określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Marszałka Sejmu, że wyznaczenie okręgów wyborczych w gminach jest elementem przeprowadzania wyborów do organów stanowiących jednostek samorząd terytorialnego. Materia ta, zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji, wymaga regulacji ustawowej. Chodzi przy tym o to, by na poziomie ustawowym wprowadzono wytyczne odnoszące się do wyznaczania okręgów wyborczych. Trybunał zgadza się z poglądem Marszałka Sejmu, że wyznaczenie okręgów wyborczych może następować w drodze aktów prawa miejscowego.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że postanowienie komisarza wyborczego w sprawie podziału na okręgi wyborcze nie jest aktem należącym do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie są to akty wydawane przez organy administracji rządowej ani przez organy jednostek samorządu. Zgodnie z zasadami konstytucyjnymi nie mogą one zatem wyznaczać sytuacji prawnej jednostki (wyborców).

W ocenie Trybunału, możliwość odwołania się od postanowienia komisarza wyborczego do PKW nie czyni zadość wymogowi sądowej ochrony samodzielności gminy. Konieczna jest sądowa instancja weryfikacji rozstrzygnięć wyborczych.

Z wyżej wskazanych względów Trybunał Konstytucyjny dostrzegł naruszenie sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że jeśli chodzi o określanie podziału gminy na okręgi wyborcze, istotne jest zachowanie równowagi między prawem gminy, której samodzielność podlega ochronie sądowej z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji, a stopniem ingerencji organów wyborczych w sposób dokonywania tego podziału. Podział na okręgi z punktu widzenia wymogów określonych w art. 419 k.w., może mieć wady zarówno z powodu działań komisarza i jego zarządzenia, jak i z powodu uchwały rady gminy. Kompetencja gminy w zakresie samodzielnego wydzielania okręgów mocą własnej uchwały winna być równoważona możliwością działań organów wyborczych. Kontrolę w tym zakresie powinien przeprowadzać sąd.

Kształt okręgów i ich granice mają znaczenie w realizacji praw wyborczych, w wypadku każdego rodzaju głosowania. Dotyczy to także wyborów do rad gmin, w sytuacji gdy gminy są jednostkami stosunkowo niewielkimi, a wybory są przeprowadzone w okręgach jednomandatowych. Wydzielenie okręgów ma wpływ, na kogo wyborca może głosować. Jak sformułował to sąd pytający, istotne jest określenie miejsca wykonywania przez obywateli ich czynnego i biernego prawa wyborczego. Istnieje więc zależność między kształtem okręgów (w tym ich granicami) a tym, na kogo wyborca może głosować. Możliwość nieprawidłowości w tym zakresie sąd nazwał inżynierią wyborczą. Prawo obywateli do wyborów na równych zasadach ma w państwie demokratycznym rangę nie niższą, aniżeli mają inne wolności i prawa.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gwarancją przestrzegania równości prawa wyborczego jest właściwy podział danego terytorium na okręgi wyborcze. Ma on także znaczenie przy tworzeniu okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Sposób określenia podziału na okręgi wyborcze oraz ustalenia liczby mandatów przypadających na dany okręg jest wyrazem realizacji zasady równości wyborów w znaczeniu materialnym. Właściwy kształt okręgu wyborczego jest gwarancją tej równości.

Wyrok TK z dnia 6 kwietnia 2016 r., P 5/14, OTK-A 2016/15, Dz.U.2016/1232

Standard: 262