Ograniczenie praw wyborczych - warunkowe umorzenie

W wyroku z 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05 (OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 17), Trybunał, podejmując kwestię znaczenia zasady powszechności wyborów samorządowych, sformułowaną w art. 169 ust. 2 Konstytucji, uznał, że ustanowienie w ustawach zwykłych dodatkowych wymogów wyborów, bez upoważnienia konstytucyjnego, prowadzi do sprzeczności tychże wymogów z regulacją konstytucyjną. Ustawodawca zwykły nie może bowiem przesądzać o pozbawieniu prawa głosowania (i uprawnieniach pochodnych), jeżeli jest ono przyznane w samej Konstytucji (por. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 24). W konsekwencji określenie zasad wspomnianego tu "uczestnictwa w postępowaniu wyborczym" w ustawie zwykłej winno respektować zasady sformułowane expressis verbis w samej Konstytucji, skoro art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze proklamują wyraźnie zasadę powszechności prawa wybierania. Prawo wybieralności stanowi natomiast konsekwencję prawa wybierania.

Jednakże na tle relacjonowanej sprawy o sygn. K 9/05 nie sformułowano tezy o symetryczności cechy powszechności czynnego i biernego prawa wyborczego, w zakresie unormowania na poziomie konstytucyjnym Orzeczenie odnosiło się bowiem przede wszystkim do ograniczenia czynnego prawa wyborczego, wskazując je jako prawo pierwotne w relacji do biernego prawa wyborczego (pochodnego). To znaczy, że wprawdzie nie może mieć biernego prawa wyborczego ten, kto nie ma prawa czynnego, ale to nie przesądza, że osoba, która ma czynne prawo wyborcze, zawsze korzysta z biernego prawa wyborczego. Symetryczność czynnego i biernego prawa wyborczego jest zatem zależnością działającą tylko jednokierunkowo.

W postanowieniu z 15 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do argumentacji wnioskodawcy, stwierdził, że redakcja oraz wykładnia literalna art. 62 Konstytucji w sposób oczywisty prowadzą do wniosku, iż określa on przede wszystkim możliwe przypadki ograniczania czynnego prawa wyborczego (prawa głosowania). Treść art. 62 Konstytucji jedynie pośrednio odnosi się do gwarancji biernego prawa wyborczego. Czynne prawo wyborcze jest bowiem tylko jedną z przesłanek posiadania biernego prawa wyborczego. Nie może być natomiast utożsamione z wyłącznym zakresem ograniczenia biernego prawa wyborczego.

Konstytucja jednoznacznie, w sposób oddzielny, reguluje zasady odnoszące się do wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowe znaczenie należy przypisać tu przepisowi art. 169 ust. 2, uwzględniającemu odmienność wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego od wyborów parlamentarnych. Ponadto przepis art. 169 ust. 2 i 3 bezpośrednio odsyła do uregulowania w ustawie "zasad i trybu zgłaszania kandydatów", "przeprowadzania wyborów", określenia warunków ważności wyborów, a także "zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego". Co za tym idzie, Konstytucja pozostawia w tym wypadku ustawodawcy większy luz decyzyjny w zakresie regulacji praw wyborczych (w tym warunków posiadania biernego prawa wyborczego) niż w wypadku wyborów do Sejmu czy Senatu. Wynika to m.in. z konieczności uwzględnienia choćby specyfiki wyborów lokalnych (zob. wyrok TK z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Trybunał podkreślił także, iż w wypadku organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawia ustawodawcy określenie zasad i trybu ich wyboru. Nie przewiduje przy tym konieczności powoływania tych organów w trybie wyborów powszechnych. Co za tym idzie, wspomniany wcześniej luz decyzyjny, w zakresie kształtowania sposobu powoływania tych organów, pozostaje większy, niż w wypadku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze w wyborach do samorządu terytorialnego może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom, w zakresie, w jakim nienaruszona pozostaje jego istota oraz z zachowaniem standardów demokratycznego państwa prawnego, co wyraża się w szczególności przez zastosowanie zasady proporcjonalności do wszelkich ograniczeń praw wyborczych. Ograniczenia praw wyborczych mogą być kształtowane odmiennie dla prawa czynnego i biernego.

Niewątpliwie wprowadzenie zasady, że także warunkowe umorzenie postępowania karnego (obok skazania) powoduje utratę prawa wybieralności do organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego musi zostać uznane za sprzyjające założonej ratio legis, towarzyszącej zaskarżonemu w niniejszej sprawie. Pozwala wyeliminować z kręgu kandydatów osoby, które dopuściły się przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, a to zasługuje na akceptację, z punktu widzenia wartości, jakie wiąże się z prawem wybierania, w obu jego aspektach. Standardy wymagań wobec członków organów przedstawicielskich nie mogą abstrahować od ich zachowań w sferze odpowiedzialności karnej; w szczególności od kandydatów należy oczekiwać poszanowania obowiązującego porządku prawnego. Zakwestionowana regulacja odpowiada zatem pierwszej z przesłanek testu prawidłowego posługiwania się zasadą proporcjonalności, a mianowicie może być uznana za przydatną do osiągnięcia ratio legis normy. Jeżeli ratio legis ustawy nowelizującej z 2004 r. był zamiar wyeliminowania osób niegodnych pełnienia funkcji w organach jednostek samorządu terytorialnego, to niezbędne było sformułowanie wprost w ustawie, kto zostaje pozbawiony prawa wybieralności. Obowiązujący system wyborczy nie zapewnia wystarczających warunków skutecznego przeciwdziałania obejmowaniu przez ludzi niegodnych stanowisk i funkcji przedstawicielskich w organach władzy publicznej. Weryfikacja dokonywana przez elektorat nie zawsze okazuje się dostatecznie skuteczna. To powoduje, że osoby, które same nie przestrzegały prawa, wypełniałyby władcze funkcje wobec obywateli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji samorządowej stanowi konieczny element regulacji, pozwalających na realizację założenia, że w skład organów przedstawicielskich mogą wchodzić tylko osoby o nieposzlakowanej opinii, hołdujące w życiu społecznym postawie legalizmu. Odpowiada to interesowi publicznemu, przesłance wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, efekty badanej regulacji mogą być uznane za pozostające w proporcji do nałożonych ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Dolegliwość, jaką stwarza kwestionowany przepis dla osób, które wobec zapadłego wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania nie mogą już kandydować w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego, ewentualnie utracą pełniony mandat, znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych.

Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże, jak stwierdzał już Trybunał, w niektórych wypadkach, np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego (por. sygn. SK 18/01). Podobnie należy oceniać okoliczność, że doszło do popełnienia przestępstwa z winy umyślnej, a jedynie ze względu na zaistnienie określonych przesłanek nie doszło do skazania.

Trudno odmawiać ustawodawcy racjonalności, gdy wprowadza przepis ograniczający bierne prawo wyborcze osób karanych za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego czy też wobec których warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, czyli w sytuacji, gdy sąd stwierdza, iż "nie budzi wątpliwości sam fakt popełnienia przestępstwa, jak i to, że dopuściła się go osoba, wobec której następuje warunkowe umorzenie postępowania karneg. Jeżeli ratio legis wprowadzenia rozważanego ograniczenia biernego prawa wyborczego był zamysł, aby na reprezentantów narodu wybierać osoby nieskazitelne, wówczas ograniczenie biernego prawa wyborczego, zarówno wobec osób objętych warunkowym umorzeniem, jak i formalnie ukaranych - nie może być traktowane jako arbitralne. Trzeba zaznaczyć, iż warunkowe umorzenie postępowania - niezależnie od tego, że jest ono wyrazem przekonania sądu o korzystnej prognozie co do przyszłej konduity skazanego - wiąże się z ze stwierdzeniem popełnienia przestępstwa. I to ustalenie jest wiążące w okresie próby. Do czasu zatem pomyślnego zakończenia tego okresu i następującego po nim zatarcia skazania brak jest podstaw do traktowania osoby, wobec której środek ten zastosowano, jako nieskazitelnej.

Cenzus niekaralności, ustanowiony w badanej regulacji ma na celu zapobieganie obejmowaniu (i sprawowaniu) funkcji przedstawicielskich w organach jednostek samorządu terytorialnego przez osoby, których postawa moralna i etyczna powinna wykluczać możliwość kandydowania. Dobór osób sprawujących mandaty i funkcje w organach władzy publicznej decyduje o jakości władzy, jej wiarygodności, rzetelności i uczciwości (zob. Z. Szonert, Kryteria osobowe (aksjologiczne) w polskim systemie wyborczym, [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, Warszawa 2005, s. 361-385).

Wyrok TK z dnia 24 listopada 2008 r., K 66/07, OTK-A 2008/9/158, Dz.U.2008/214/1354

Standard: 261 (pełna treść orzeczenia)