Sprawy dotyczące wspólnoty

Zauważyć należy, iż adresatami art. 170 Konstytucji są członkowie określonej, konkretnej wspólnoty samorządowej. To - z natury rzeczy - przesądza, że nie mogą oni decydować o sprawach zastrzeżonych dla władz centralnych, czy też organów innych samorządów terytorialnych w taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decydują o wykonywaniu zadań publicznych, służących zaspakajaniu potrzeb własnej wspólnoty. Nie oznacza to jednak, iż mieszkańcy pozbawieni są prawa bezpośredniego wypowiadania się w takich sprawach ogólnokrajowych, które mają także znaczenie lokalne dla tej właśnie wspólnoty samorządowej. Przyjęcie a priori takiego założenia kłóciłoby się z istotą demokratycznego państwa prawnego, gdyż oznaczałoby przedmiotowe traktowanie obywateli. Nie znajduje ono zresztą oparcia w literalnym brzmieniu art. 170 Konstytucji. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż w sprawach zastrzeżonych dla władz i organów innych, niż organy tego właśnie samorządu, mieszkańcy nie mogą się wypowiadać tak stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustawę za sprawy należące do zakresu zadań danego samorządu. Przemawia za tym wiele względów.

Po pierwsze, mieszkańcy określonej wspólnoty nie mogą przyczyniać się w takim samym stopniu kształtująco do rozwiązań normatywnych centralnych władz i organów państwa oraz organów stanowiących innych samorządów, jak mogą to czynić w odniesieniu do rozwiązań "własnego" prawa lokalnego. Ustanowiony Konstytucją porządek prawny opiera się na zasadzie decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), a nie autonomii terytorialnej. Oznacza to, iż w zakresie stanowienia prawa lokalnego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego spełniają rolę uzupełniającą, wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tym bardziej, zatem sami mieszkańcy wspólnoty lokalnej nie mogą wkraczać w proces legislacyjny w państwie w taki sam sposób, jak to czynią w zakresie stanowienia "własnego" prawa lokalnego.

Po wtóre, niedopuszczalne jest również wkraczanie przez mieszkańców danej wspólnoty w proces stanowienia prawa innej wspólnoty samorządowej, w taki sam sposób jak to czynią w przypadku "własnego" prawa lokalnego. Samorząd terytorialny nie jest zbudowany na zasadzie hierarchiczności. Każdy rodzaj samorządu, a przez to i każdy samorząd ma odpowiednie zadania własne. Jeśli zatem mamy do czynienia ze sprawą dotyczącą istotnych interesów danej wspólnoty, która zarazem jest sprawą dotyczącą innej wspólnoty samorządowej - to proces uzgadniania stanowisk wymaga uregulowania ustawowego. Nie wyłącza to samo przez się możliwości i sensu referendalnej formy wypowiedzi mieszkańców tej pierwszej wspólnoty. Istnieć winna jedynie procedura uzgadniania - bardzo często w takich razach sprzecznych - wyników różnych referendów lokalnych dotyczących tej samej sprawy. Ta kwestia została jednak całkowicie pominięta przez ustawę o referendum lokalnym; nie regulują jej też w sposób generalny odpowiednie ustawy samorządowe. Pozostaje to jednak poza zakresem kognicji TK w przedmiotowej sprawie.

Po trzecie zauważyć należy, że podział na sprawy ogólnokrajowe i lokalne; w tym samorządów różnych stopni ma w dużej mierze charakter umowny i zależy od rozstrzygnięć prawa pozytywnego. Prawo to ze względu na umowność podziału musi charakteryzować się dużym stopniem ogólności. Współcześnie bowiem nieomal wszystkie sprawy publiczne mają także swoje aspekty lokalne i wywołują skutki dotykające określonej społeczności lokalnej. Stąd też kierowanie się wyłącznie brzmieniem art. 170 Konstytucji w oderwaniu od innych jej przepisów mogłoby prowadzić do dezorganizacji procesu stanowienia prawa oraz chaosu. W rezultacie nastąpić mogłoby niezgodne z Konstytucją osłabienie władzy ustawodawczej i w odpowiednim zakresie władzy wykonawczej państwa oraz chaos kompetencyjny między samorządami.

Sumując, prawo wypowiadania się w drodze referendum lokalnego w materii spraw zastrzeżonych do kompetencji innych władz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w państwie, nie może być traktowane jako zasadnicza, systemowa forma współuczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygnięć, znaczących dla danej wspólnoty. Dlatego też nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do ustawodawcy należy rozumieć, jako nakaz dopuszczenia referendum, wyrażającego wolę mieszkańców wszędzie tam, gdzie mogą oni współkształtować proces decyzyjny, dotyczący istotnej sprawy danej wspólnoty - choćby nie mogli oni przesądzać całkowicie o sposobie załatwienia sprawy. Chodzi, więc o takie sprawy, których załatwienie nie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych; zwłaszcza, gdy przepisy ustawowe mówią o współudziale przedstawicieli tej wspólnoty w procesie poprzedzającym wydanie aktu normatywnego przez te organy i władze. Oznacza to, że w zakresie zadań publicznych, zastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów zarówno państwowych, jak i samorządowych - mieszkańcy mają prawo wypowiadania się tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwał) mogą stanowić materię referendum, zaś wynik takiego referendum może oddziaływać kształtująco - w istniejącym porządku konstytucyjnym - na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej także danej wspólnoty samorządowej.

Podstawy przeprowadzenia referendum opiniodawczego lub zbliżonego do niego referendum konsultacyjnego w sprawach zastrzeżonych do właściwości władz ogólnokrajowych należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 Konstytucji. W grę wchodzi zatem konieczność przesądzenia o istnieniu dostatecznie silnej więzi społecznej, gospodarczej lub kulturowej, kształtującej daną wspólnotę lokalną. W myśl art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podziału terytorialnego państwa i zasadnicze zmiany tego podziału następować powinny m.in. z uwzględnieniem owych więzi, łączących mające powstać, istniejące lub likwidowane wspólnoty samorządowe. Istnienia owych więzi społecznych i kulturowych najbardziej świadomi są sami mieszkańcy i ich głos powinien być uwzględniony, by decyzja nie była arbitralna. Głos ten winien być uwzględniany przed ostatecznym nadaniem kształtu legislacyjnego zasadniczemu podziałowi terytorialnemu kraju. Wprawdzie, Konstytucja nie wyklucza, iż wypowiedzi w przedmiocie owych więzi mogą być dokonywane za pośrednictwem umocowanych organów samorządu terytorialnego, jednak ze względu na to, iż przedmiotem tych wypowiedzi są odczucia wewnętrzne mieszkańców, co do tego, czy czują się połączeni więzami społecznymi i kulturowymi z innymi współmieszkańcami - materia rozstrzygnięcia bardziej nadaje się do wypowiedzi osobistej i bezpośredniej.

Wyrok TK z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK-A 2003/2/16, Dz.U.2003/44/388

Standard: 106 (pełna treść orzeczenia)