Referendum wiążące, opiniodawcze, konsultacyjne

Z punktu widzenia stopnia oddziaływania wyrażonej przez mieszkańców woli co do sposobu rozstrzygnięcia określonej sprawy należy odróżniać: z jednej strony obowiązek przeprowadzenia referendum wiążącego, obowiązek przeprowadzenia referendum opiniodawczego, czy wreszcie obowiązek konsultacji - od pożądanego z punktu widzenia wymagań demokracji uczestniczącej - niesprecyzowanego prawnie - tzw. zjawiska konsultowania decyzji normatywnych. Obowiązek przeprowadzenia referendum, niezależnie od stopnia związania jego wynikiem, nie może być także przyrównywany do systemu negocjacji partnerów społecznych w oparciu o art. 20 Konstytucji. Z kolei referendum opiniodawcze nie jest w pełni tożsame z pojęciem "zwykłej" konsultacji. Wiąże ono bowiem podmiot podejmujący decyzję w większym stopniu, niż zwykła konsultacja. Jest z mocy prawa powszechne i w pełni reprezentatywne, jego przeprowadzenie ma charakter w pełni sformalizowany, zaś wynik podawany jest do wiadomości publicznej.

Odstąpienie od wyników referendum opiniodawczego wymaga uzasadnienia. Natomiast konsultacje muszą być reprezentatywne o tyle - o ile wymaga tego charakter sprawy, w jakiej opinia jest zasięgana. Charakter sprawy może powodować np., iż konieczne jest zasięgnięcie opinii tylko części społeczności lokalnej. Również stopień sformalizowania konsultacji nie jest określony w takim stopniu, jak to ma miejsce w przypadku referendum. Oczywiście obowiązek konsultacji nie może mieć charakteru pozornego. Niedopuszczalne jest zatem takie ustawowe sformułowanie obowiązku konsultacji, w którym brak jest określenia co najmniej, kiedy i w stosunku do kogo, konsultacje winny być przeprowadzone. To są minimalne wymagania określoności normy prawnej w zakresie konsultacji. To rozróżnienie najlepiej widoczne jest przy porównaniu niektórych rozwiązań ustawowych, związanych ze sposobem wyrażania stanowiska przez mieszkańców gminy czy powiatu.

Należy zauważyć, że rozróżnienie pomiędzy referendum opiniodawczym, a obowiązkiem konsultacji przewidzianym ustawowo nie jest proste, ze względu na to, iż obowiązkowym konsultacjom należy także przypisać doniosłość prawną. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy konsultacyjne, wyróżnia uprawniona inicjatywa mieszkańców w sprawach, w których na mocy Konstytucji i ustaw mogą oni wyrażać swoje stanowisko oraz fakt, iż sprawa ta dotyczy całej wspólnoty (powszechność referendum). W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zastępowane są, z uprawnionej inicjatywy mieszkańców, przez referendum konsultacyjne. Stąd też art. 170 Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które kształtują wiążąco lub współkształtują merytorycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty.

Z art. 170 Konstytucji wynika istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej wspólnoty. W szczególności trzeba wskazać, iż wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie, łączenie, podział lub znoszenie j.s.t. a zwłaszcza gmin, a także zmiana ich granic przez centralne organy władz publicznych, które poprzedzone być winno opinią organów stanowiących jednostek dotkniętych zmianami i konsultacjami z mieszkańcami - mieszkańcy mają prawo do wyrażenia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik takiego referendum wiąże, jeśli chodzi o opinię organów stanowiących odpowiednich jednostek samorządowych.

Wyrok TK z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK-A 2003/2/16, Dz.U.2003/44/388

Standard: 104 (pełna treść orzeczenia)