Podmiotowość politycznosocjologiczna społeczności lokalnej

Materia unormowana przez art. 170 Konstytucji nie nadaje się do posługiwania techniką wykładni za pomocą tzw. pojęć zastanych, zdefiniowanych w poprzednim stanie konstytucyjnym i obowiązującym stanie ustawowym. Wynika to stąd, iż po pierwsze mamy do czynienia z materią tradycyjnie zastrzeżoną dla unormowań konstytucyjnych, bo dotyczącą stosunku między demokracją pośrednią i bezpośrednią. Po wtóre, mamy do czynienia z zupełnie nowymi unormowaniami Konstytucji w tej materii. Jednocześnie stenogramy posiedzeń Zgromadzenia Narodowego nie pozwalają na posłużenie się metodą wykładni autentyczno-historycznej. Interpretacja art. 170 Konstytucji może nastąpić wyłącznie za pomocą odniesienia go do innych przepisów konstytucyjnych.

Adresatami art. 170 są zarówno ustawodawca i organy stanowiące j.s.t., jak i całe zbiorowości lokalne oraz każdy z obywateli, będący członkiem określonej wspólnoty. Na każdego jednak z adresatów tej normy art. 170 Konstytucji nakłada inne obowiązki i określa inne uprawnienia. Na ustawodawcę artykuł ten nakłada obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań legislacyjnych, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej; prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej.

Na organy j.s.t., przepis ten nakłada obowiązki związane z zapewnieniem od strony organizacyjnej i prawnej przeprowadzenia takiego referendum, a także podejmowania działań, mających na celu nie tylko zagwarantowanie realizacji prawa członków społeczności samorządowej do wypowiadania się w drodze referendum, ale także wspierających inicjatywy polityczne mieszkańców w tym zakresie - jeśli mieszczą się one w porządku prawnym. Powinności te nie mogą wszakże w żadnej mierze doprowadzić do rezygnacji przez organy samorządu terytorialnego z wykonywania przypadających im zadań i obowiązków, poprzez faktyczne scedowanie odpowiedzialności politycznej bezpośrednio na członków wspólnoty.

Społeczności lokalne, są adresatem art. 170 Konstytucji, jako zbiorowość, której przepis ten nadaje podmiotowość w sensie politycznosocjologicznym - niezależnie od formalnych struktur organizacyjnych. Daje im prawo wypowiadania się bezpośredniego o sprawach dotyczących tej wspólnoty - czyli o sprawach, które kształtują byt tej wspólnoty i jej tożsamość. Chociaż bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji samorząd istnieje z mocy prawa i wykonuje zadania publiczne w ramach ustaw przesądzających o przysługujących mu kompetencjach - to jednak ustawodawca nie może tworzyć jednostek samorządu terytorialnego dowolnie, tzn. bez uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych, łączących mieszkańców danego terytorium (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Mają oni w związku z tym też prawo do niezakłóconego pozostawania w istniejących strukturach terytorialno-politycznych, jeśli akceptują je, ponieważ respektują wykształcone, zwykle w dłuższym okresie, więzi łączące mieszkańców. Nie oznacza to oczywiście wyłączenia kompetencji centralnych organów i władz publicznych do decydowania o likwidacji jednostek samorządu terytorialnego, lecz wskazuje na prawo mieszkańców do oddziaływania na ukształtowanie się decyzji politycznej w tym względzie. Tym samym likwidacja j.s.t. może następować po zagwarantowaniu niepogorszenia stanu lokalnych więzi społecznych, w efekcie zmiany albo w imię ważnego interesu publicznego, który wymaga zmian - nawet kosztem pogorszenia tych więzi. Przesłanką dokonywania takich zmian ze względu na interes publiczny może być zwłaszcza brak zdolności do wykonywania zadań publicznych.

To, że samorząd jest tworem prawa nie może bowiem całkowicie przesłonić i pomijać faktu istnienia naturalnych więzi historycznych, gospodarczych, kulturowych, które przesądzają o tym, że dana grupa mieszkańców terytorium czuje i uznaje się za wspólnotę polityczno-terytorialną w stopniu wyższym, niż inne. Tak więc właśnie istnienie owych więzi ma przesądzające znaczenie dla oceny stopnia zwartości owej wspólnoty, jej samoświadomości oraz umiejętności formułowania przez nią własnych zbiorowych zadań i celów publicznych. Więzi owe rzutują niewątpliwie na lokalną aktywność polityczną obywateli. Respektowanie i pielęgnowanie istniejących więzi jest obowiązkiem wszystkich władz i organów publicznych w państwie, ponieważ służą one rozwojowi demokracji i sprzyjają aktywnym postawom obywatelskim. Stąd też art. 170 Konstytucji mówi o wspólnocie samorządowej, nie zaś o jednostce samorządu terytorialnego, który to zwrot - używany również w Konstytucji - odnosi się bardziej do strony organizacyjno-prawnej samorządu.

Należy podkreślić, iż art. 170 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale VII: Samorząd terytorialny, zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo to, jest prawem politycznym, o którym mowa w art. 62, rozdziale II Konstytucji, wywodzone jest jednak także z art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujęte szerzej, niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Nie oznacza to oczywiście, iż referendum lokalne nabiera cech stałej i podstawowej formy sprawowania władzy lokalnej. Prawo to, choć ujęte tak szeroko, z istoty swej dotyczy decydowania o sprawach, które - na ogół - mogą mieć mniejszą wagę ogólnopaństwową. Tym niemniej mają one zasadnicze znaczenie dla członków danej wspólnoty - nie przeprowadza się bowiem referendum w sprawach nieistotnych, błahych. Sprawy te przez swój lokalny, a przez to - z natury rzeczy - często bardziej konkretny charakter lepiej "nadają się" do poddania pod referendum. Skoro sprawy te mają zasadnicze znaczenie dla mieszkańców, to możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.

Art. 170 Konstytucji formułuje zasadę prawną, iż we wszystkich sprawach istotnych, dotyczących wspólnoty samorządowej mogą decydować bezpośrednio mieszkańcy, będący członkami tej wspólnoty. Wyrażanie woli politycznej w drodze referendum ma zarazem cechy rozstrzygania o sprawach poddanych referendum, co oznacza, że nieuchronne jest pokrywanie się przeważającej części spraw mogących być przedmiotem referendum za sprawami, które są przedmiotem zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu.

Art. 170 Konstytucji nie jest wyjątkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Mamy do czynienia z dwiema zasadami, których przedmiot unormowania w dużej mierze na siebie zachodzi, w taki jednak sposób, iż zasady te nie powinny konkurować ze sobą, lecz wzajemnie, w sposób harmonijny się uzupełniać. Oznacza to, iż zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna.

Prawo mieszkańców do bezpośredniego wyrażania swej woli nie może być rozumiane jako wyłączające zasadę pośredniości wykonywania zadań. Pozbawiałoby to bowiem znaczenia politycznego wybory radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów. Nadto same funkcje radnych, członków zarządu, wójtów, burmistrzów i prezydentów ... stałyby się pozorne. Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców, lub, gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Tym samym mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. Nie oznacza to jednak, iż jest takim instrumentem demokratycznego państwa, który stosowany być winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdyż art. 170 nie jest wyjątkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorządu w rozumieniu art. 170 Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotyczą więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych łączących jej mieszkańców, a więc jej tożsamości i przyszłości.

Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika także, iż zwrot "mogą decydować" należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, wyrażonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako prawo współdecydowania jak i wreszcie - co najmniej - prawo wpływania kształtującego. W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a następnie opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obligują pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak więc - jak to już podkreślał w swoim orzecznictwie TK - także i referendum opiniodawcze, czy konsultacyjne wpływać winno kształtująco na załatwienie sprawy i winno być prawnie - doniosłe w rozumieniu art. 170 Konstytucji. Tym bardziej, że wynik ważnego referendum jest podawany do wiadomości publicznej, co podnosi walor przejrzystości podejmowanych następnie decyzji politycznych.

Art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego - woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty.

Wyrok TK z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK-A 2003/2/16, Dz.U.2003/44/388

Standard: 103 (pełna treść orzeczenia)