Zasada wyłączności ustawy

Zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

Natomiast zarządzenia są, w świetle art. 93 Konstytucji, aktami prawa wewnętrznego. Trybunał w wyroku z 28 października 2014 r. (sygn. K 8/14, OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 105) podkreślił, że takie akty nie mogą stanowić podstaw decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych. Warunki i higiena pracy w Policji i Straży Granicznej zostały uregulowane zarządzeniami, co powoduje, że nie można dokonać oceny wypełnienia przez ustawodawcę obowiązków nałożonych na niego w art. 66 ust. 1 Konstytucji. Zarządzenia nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, nie są bowiem regulacją na poziomie ustawy ani wydaną na podstawie ustawy. Przepisy wydane na podstawie ustawy powinny mieć formę rozporządzenia, które nie jest aktem wewnętrznie obowiązującym. Komendant, jako przełożony funkcjonariuszy, mógłby w drodze zarządzenia ewentualnie dookreślać (podobnie jak pracodawca w odniesieniu do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę) warunki bezpieczeństwa i higieny danego miejsca pracy oraz wewnętrzne drugorzędne reguły postępowania w miejscu pracy specyficzne dla danej służby, o ile to dookreślenie byłoby zgodne z przepisami ustawy lub rozporządzenia.

Podsumowując, rozporządzenia mogą zawierać wyłącznie przepisy uzupełniające regulację ustawową i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach realizacji konstytucyjnego prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 93 Konstytucji adresatami zarządzeń mogą być tylko podległe jednostki organizacyjne. Zamieszczenie w zarządzeniu przepisów, na podstawie których wydawane są decyzje dotyczące osób fizycznych i prawnych, nie jest dopuszczalne, tym bardziej, jeżeli zarządzenie dotyczy realizacji prawa wynikającego z Konstytucji.

Trybunał podtrzymuje stanowisko mówiące, że niezgodne z art. 87 Konstytucji jest upoważnienie do uregulowania w formie zarządzenia jako aktu o charakterze wewnętrznym, materii podlegającej uregulowaniu aktem normatywnym powszechnie obowiązującym (wyroki z: 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 116; 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156). Sytuacja prawna obywatela (oraz każdego podmiotu pozostającego poza "władzą organizacyjną" organu wydającego akt normatywny) może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w art. 87 Konstytucji. Ustawodawca przy formułowaniu upoważnień do stanowienia aktów podustawowych nie ma na tle Konstytucji swobody wyboru między formą rozporządzenia bądź formą zarządzenia, który występował w poprzednim stanie prawnym.

Wyrok TK z dnia 24 listopada 2015 r., K 18/14, OTK-A 2015/10/165, Dz.U.2015/2023

Standard: 360 (pełna treść orzeczenia)

Nakaz zastosowania formy ustawowej powoduje, że dane kwestie są regulowane w aktach tworzonych przez wyspecjalizowany, kolegialny organ władzy ustawodawczej, wybierany w powszechnych wyborach, a więc podlegający kontroli politycznej wyborców i dysponujący silną legitymacją demokratyczną. Zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji), konieczność przeprowadzenia projektów ustaw przez konstytucyjnie wymagane trzy czytania w Sejmie (por. art. 119 i art. 120 Konstytucji), a następnie poddanie ustaw ocenie Senatu (por. art. 121 Konstytucji) i uzyskanie dla nich podpisu Prezydenta (por. art. 122 Konstytucji) sprzyjają jawności i przewidywalności procesu ustawodawczego, realizuje więc nakaz budowy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji). W porównaniu z wydawanymi nawet jednoosobowo aktami wykonawczymi, powoduje to względną stabilność przyjętych rozwiązań, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. art. 2 Konstytucji).

Wyrok TK z dnia 10 grudnia 2013 r., K 16/13, OTK-A 2013/9/135, Dz.U.2013/1588

Standard: 361 (pełna treść orzeczenia)

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, ponieważ nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego ich unormowania. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (ponieważ jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii.

W wypadku opłaty mającej charakter daniny publicznej wymogiem wynikającym z zasady wyłączności ustawowej w dziedzinie prawa daninowego jest uregulowanie w ustawie istotnych elementów konstrukcji daniny - w wypadku danin publicznych o charakterze niepodatkowym, określenie w ustawie co najmniej dolnych i górnych granic opłaty (zob. wyrok TK z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09).

Wyrok TK z dnia 15 listopada 2011 r., P 29/10, OTK-A 2011/9/96, Dz.U.2011/254/1529

Standard: 362 (pełna treść orzeczenia)