Upoważnienie ustawowe - wytyczne

Trybunał nawiązuje do stanowiska Rady Legislacyjnej, zgodnie z którym wytyczne to wskazania zawarte w ustawie, dotyczące materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało "w porozumieniu" czy "po zasięgnięciu opinii") nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. Rada Legislacyjna, Stanowisko w sprawie "konstruowania" upoważnień do wydawania rozporządzeń, "Przegląd Legislacyjny" nr 3-4/1998, s. 187 oraz wyroki w sprawach z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, cz. III, pkt 2; 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253, cz. III, pkt 2; 10 września 2001 r., sygn. K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164, cz. III, pkt 1; 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82, cz. III, pkt 2; 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, cz. III, pkt 2.4).

Wyrok TK z dnia 26 marca 2013 r., K 11/12, OTK-A 2013/3/28, Dz.U.2013/444

Standard: 339 (pełna treść orzeczenia)

Wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego mogą przybierać różną postać redakcyjną.

Po pierwsze, dopuszczalne jest ich ujęcie zarówno w sposób "negatywny" (poprzez ustalenie, których możliwych do zastosowania rozwiązań ustawodawca nie akceptuje w akcie wykonawczym), jak i w sposób "pozytywny" (na przykład poprzez wskazanie celów lub funkcji normowanej instytucji albo innych kryteriów, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia - por. np. powołany wyrok o sygn. K 28/08).

Po drugie, oprócz typowej konstrukcji przepisu upoważniającego, kompleksowo regulującego treść przewidywanego rozporządzenia, możliwe jest także sformułowanie go w sposób lakoniczny, a zamieszczenie wytycznych w innych przepisach ustawy upoważniającej. Teza o dopuszczalności tego typu "rozproszonych" wytycznych została wyrażona po raz pierwszy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w powołanym wyroku o sygn. K 12/99, a podtrzymano ją w kolejnych kilkunastu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (m.in. w cytowanym wyroku o sygn. K 28/08). Spotkała się ona jednak z krytyką części doktryny, w której podkreślano, że umieszczanie wytycznych poza przepisem upoważniającym nie jest pożądaną techniką prawodawczą i nie pozwala na odtwarzanie wytycznych z przepisów ustaw innych niż ustawa upoważniająca (zob. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 77).

Wyrok TK z dnia 8 stycznia 2013 r., K 38/12, OTK-A 2013/1/1, Dz.U.2013/87

Standard: 338 (pełna treść orzeczenia)

Nie budzi wątpliwości, że wytyczne są odrębnym od zakresu przedmiotowego elementem konstrukcyjnym upoważnienia. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji należy uznać, że upoważnienie niezawierające żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę wytycznych, jest sprzeczne ze wskazanym wzorcem. Brak wytycznych stanowi warunek wystarczający do uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 ust. 1 Konstytucji, są spełnione.

Art. 92 ust. 1 Konstytucji nie definiuje pojęcia "wytycznych". W orzecznictwie i w doktrynie wypracowano rozumienie wytycznych jako wskazań i jednocześnie ograniczeń kształtowania treści rozporządzenia; celu, który ma zostać zrealizowany w akcie wykonawczym; wskazówek co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz.

Skoro wytyczne zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu ("treści") aktu wykonawczego, to wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np. nakazujące, by rozporządzenie zostało wydane "w porozumieniu" czy "po zasięgnięciu opinii") nie mogą ich zastąpić.

Wytyczne mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą mieć zarówno charakter pozytywny (np. wskazywać kryteria, którymi powinien kierować się organ rozporządzający, cele regulacji podustawowej czy funkcje, jakie ma spełniać dana instytucja), jak i negatywny (wykluczać pewne rozwiązania).

Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się, zgodnie z utrwaloną praktyką, jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, Trybunał bada, czy w ustawie w ogóle zawarto jakieś wytyczne. (…), całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia i stanowi oczywistą obrazę art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Po drugie, Trybunał ustala, czy sposób zredagowania wytycznych (o ile zostaną zidentyfikowane) pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy, tj. nakazami, by pewne kwestie były uregulowane w całości na poziomie ustawowym. Dotyczy to m.in. nakładania danin publicznych, o których mowa w art. 217 Konstytucji.

Wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny dopuszczał w swym orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia wytycznych. Pozwala ona na pojmowanie upoważnienia do wydania rozporządzenia nie w kategoriach pojedynczego przepisu, lecz normy prawnej, budowanej na podstawie jednego lub większej liczby przepisów, których treść stanowi łącznie parlamentarne przyzwolenie lub nakaz wydania danego aktu wykonawczego (…). Problem istnienia wytycznych powinien być zatem rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy. Brak wskazówek w przepisie zawierającym delegację ustawową, choć świadczy o jego legislacyjnej ułomności, nie dyskwalifikuje jej, jeżeli organ wykonawczy może dekodować wytyczne w drodze analizy całokształtu zapisów ustawowych. Wówczas, mimo braku wskazań co do treści aktu wykonawczego w jednostce redakcyjnej zawierającej upoważnienie, można uznać, że nie jest ono sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Dopiero jeżeli rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, przepis zawierający upoważnienie uznawany jest za wadliwy konstytucyjnie (zob. wyroki TK np.: z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 21).

Stopień rygoryzmu, jaki powinien zachować ustawodawca, kształtując upoważnienia do wydania aktów wykonawczych, zależy od przedmiotu regulacji. Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela (zob. np. wyrok TK z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; z 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01; z 14 lutego 2006 r., sygn. P 22/05; z 9 maja 2006 r., sygn. P 4/05). Spełnienie wymogu umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być oceniane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2012 r., K 12/11 OTK-A 2012/4/37, Dz.U.2012/405

Standard: 346 (pełna treść orzeczenia)