Szczegółowość regulacji ustawowej (relacje z rozporządzeniem)

Wymóg ustanowienia rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy i ustawy będącej wyrazem tej woli, jak również realizowaniu przez rozporządzenie tego samego celu, jaki realizuje ustawa. Przywołany wymóg wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, które odróżnia ten akt od aktów samoistnych.

Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych.

Legalność aktu wykonawczego zależy nie tylko od wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także od wydania go w celu wykonania ustawy (zob. orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 35). Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację.

Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (tamże). Jest też oczywiste, że nigdy delegacja ustawowa nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu, a więc ustawowe i konstytucyjne, nie może również w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 (por. przykładowo wyroki z: 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3 oraz 22 marca 2011 r., sygn. P 15/10, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 9). W konsekwencji przy wykonywaniu delegacji poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu.

Wyrok TK z dnia 27 listopada 2012 r., U 4/12, OTK-A 2012/10/124, Dz.U.2012/1365

Standard: 313 (pełna treść orzeczenia)

Ustawodawca, regulując daną materię, może przekazać pewien zakres spraw do uregulowania rozporządzeniem, jednak wyłącznie w formie odpowiedniego, zgodnego z Konstytucją, upoważnienia prawodawczego. Upoważnienie do wydania aktu podustawowego to przepis zawarty w ustawie, ustanawiający bezpośrednią podstawę prawną do wydania rozporządzenia, spełniający wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Podstawowymi warunkami konstytucyjności upoważnień jest ich szczegółowość i charakter wykonawczy. To znaczy, że rozporządzenia mogą być wydawane tylko w celu wykonania ustawy przez organy, którym w Konstytucji zostały przekazane kompetencje w zakresie wydawania tych aktów podustawowych. Materia przekazana do uregulowania musi być wyraźnie określona, podobnie jak granice swobody prawodawcy regulowania tej materii muszą być wyraźnie określone przez wyznaczenie kierunku merytorycznego unormowania (wytyczne dotyczące treści aktu). Na ścisły związek rozporządzenia z ustawą wskazuje art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze. Przepis ten stanowi, że rozporządzenia mogą być wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania jej postanowień. Funkcją rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że rozporządzenie nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu ustawowym, nawet gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej (zob. np. orzeczenia: z 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86, OTK w 1986 r.. poz. 2, z 4 lutego 1992 r., sygn. U 5/91, OTK w 1992, poz. 10). Niedopuszczalne jest zatem modyfikowanie czy uzupełnienie przez organ wykonawczy upoważnienia, nawet jeżeli może się to wydawać celowe z jakiegokolwiek punktu widzenia. Akty wykonawcze do ustawy mogą zawierać tylko takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej (wyrok z 15 listopada 2011 r., sygn. P 29/10, OTK ZU nr 9/A/ 2011, poz. 96). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "cechą rozporządzenia, oprócz tego, że jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia, jest jego wykonawczy charakter. Oznacza to, że przepisy tego aktu normatywnego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi" (wyrok z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76).

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w wyniku przyjętej przez Konstytucję z 1997 r. zasady prymatu ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Nie jest możliwe pozostawienie kształtowania zasadniczych elementów regulacji do decyzji organu władzy wykonawczej (zob. wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12).

W przypadku przekazania materii ustawowej do uregulowania w formie rozporządzenia nawet bardzo szczegółowe wytyczne nie konwalidują wadliwości takiego upoważnienia.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie uznał za konstytucyjnie niedopuszczalne sformułowanie upoważnienia ustawowego, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale pozwala na samodzielne uregulowanie całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań (zob. wyrok z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28 i cytowane tam orzecznictwo).

Do relacji między ustawą a rozporządzeniem Trybunał Konstytucyjny odniósł się również w wyroku z 16 stycznia 2007 r., wyrażając pogląd, że "(...) nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii. W niektórych dziedzinach (np. prawo karne czy - mówiąc szerzej - regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (...). W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek. Innymi słowy - możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych" (sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3).

Wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r., K 10/11, OTK-A 2012/5/51, Dz.U.2012/627

Standard: 314 (pełna treść orzeczenia)

Upoważnienie ustawowe nie może mieć charakteru blankietowego (zob. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że w systemie prawnym, w którym obowiązuje zasada podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa powszechnie obowiązującego, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Przede wszystkim organy władzy wykonawczej, upoważnione do wydawania aktów wykonawczych, nie mogą mieć możliwości kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej. Zdaniem Trybunału: "Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii" (zob. przykładowo wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3).

Wyrok TK z dnia 9 marca 2011 r., P 15/10, OTK-A 2011/2/9, Dz.U.2011/61/315

Standard: 315 (pełna treść orzeczenia)