Ratyfikacja umowy międzynarodowej - tryby ustawowy lub referendalny wyrażania zgody

Decyzja o wyborze trybu ustawowego lub referendalnego dotyczy rozstrzygnięcia wyboru między realizowaniem zasady suwerenności narodu w formie właściwej dla demokracji przedstawicielskiej lub w jednej z form demokracji bezpośredniej.

Koncepcja demokracji przedstawicielskiej jako podstawowej formy demokracji w Polsce znalazła swój wyraz także w konstytucyjnej koncepcji upoważnienia Prezydenta RP do ratyfikowania umowy międzynarodowej określonej w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Podstawową, niejako pierwotną formą wyrażenia zgody na ratyfikację tego typu umowy międzynarodowej jest kwalifikowana procedura ratyfikacyjna organów państwa, a mianowicie procedura ustawodawcza. Jest to zarazem procedura o charakterze szczególnym, zastrzeżona wyłącznie dla tego typu umowy (por. warunki ratyfikacji innego typu umów międzynarodowych określonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji). Szczególny charakter tej procedury wyraża się w kwalifikowanej większości 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (i odpowiednio: senatorów) wymaganych dla uchwalenia ustawy przez Sejm i przez Senat. Odrębność tego trybu polega także na tym, że obydwie izby parlamentu są przy uchwalaniu tego typu ustawy równoprawne, bowiem bez zgody którejkolwiek z izb nie ma możliwości uchwalenia ustawy. Oznacza to więc, że nie mają w takim przypadku zastosowania przepisy art. 121 Konstytucji określające kompetencje Senatu w procesie uchwalania ustaw i trybu rozpatrywania przez Sejm uchwał Senatu dotyczących ustaw uchwalonych przez Sejm.

Alternatywnym i zarazem fakultatywnym trybem wyrażenia zgody na ratyfikację umowy uregulowanej w art. 90 ust. 1 Konstytucji jest wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy w drodze referendum ogólnokrajowego. Fakultatywny charakter tego trybu określony jest poprzez użycie formuły "może", a nadto wynika z systematyki art. 90 i sekwencji treści jego dwóch końcowych ustępów. Procedura referendalna jest określona jako druga w kolejności; pierwszą, "normalną niejako drogą wyrażenia zgody na ratyfikację przedmiotowej ustawy powinna być procedura określona w art. 90 ust. 2 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. II..., K. Działocha, Komentarz do art. 90, s. 7).

Teza o uzupełniającym charakterze demokracji bezpośredniej znajduje swoje uzasadnienie także w charakterze prawnym referendum z punktu widzenia podmiotu uprawnionego do odwołania się (zainicjowania) do procedury referendalnej. W polskim systemie prawnym nie można mówić o obywatelskim prawie do referendum, bowiem obywatel (grupa obywateli) nie ma skutecznie prawnej możliwości zainicjowania działań, których bezpośrednim skutkiem jest zarządzenie referendum. Obywatelskie prawo do referendum rzadko występuje w konstytucjach (ustawodawstwach) europejskich; stosowne regulacje zawarte są w konstytucjach Słowenii (wniosek 40 tys. wyborców), Słowacji (wniosek 350 tys. wyborców), Litwy (wniosek 300 tys. wyborców), Włoch (wniosek 500 tys., wyborców lub pięciu rad regionalnych) oraz Szwajcarii (50 tys. wyborców lub 8 kantonów).

W Polsce kompetencja do podjęcia działań, których bezpośrednim prawnym skutkiem jest zarządzenie referendum ogólnokrajowego należy do Sejmu lub do Prezydenta za zgodą Senatu. Zatem: obywatele polscy, podobnie jak obywatele większości współczesnych państw, mają prawo do udziału w referendum, ale nie prawo do referendum. Oznacza to, że realizacja koncepcji demokracji bezpośredniej wyraża się w procedurze bezpośredniego uczestnictwa w referendum i oddania głosu (M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, "Przegląd Prawa i Administracji", LI, Wrocław 2002, s. 81).

Trybunał stwierdza, że upoważnienie (zgoda) na ratyfikację ("wyraża zgodę") oznacza konkludywny charakter stanowiska wyrażonego przez parlament w formie ustawy upoważniającej do ratyfikacji albo przez naród w referendum. "Może wyrazić zgodę" oznacza wybór alternatywnego wobec trybu ustawowego, tj. trybu referendalnego; tryb referendalny jest wtórny wobec pierwotnego trybu parlamentarnego. O ile wybór trybu jest kwestią pozostawioną uznaniu, o tyle "wyrażenie zgody" nie ma charakteru uznaniowego w tym znaczeniu, że procedura powinna prowadzić do osiągnięcia rozstrzygnięcia: albo wyrażenie zgody albo odmowa wyrażenia zgody.

Decyzja wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy lub odmawiająca takiej zgody zostaje podjęta, gdy wynik referendum jest wiążący, bo w referendum wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, a ponadto jest rozstrzygający, bo większość wypowiedziała się za jednym z dwóch przedstawionych rozwiązań. Wobec takiego wyniku referendum niedopuszczalne jest skorzystanie z parlamentarnej drogi uzyskania zgody na ratyfikację w przypadku negatywnego dla ratyfikacji rezultatu referendum (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II..., K. Działocha, Komentarz do art. 90, s. 9).

Pojęcie "wyraża zgodę" jest zdefiniowane przez sytuację, w której w referendum wzięło udział więcej niż 50% uprawnionych do głosowania i większość biorących udział w referendum wypowiedziała się za proponowanym rozstrzygnięciem. Pojęcie "nie wyraża zgody" jest zdefiniowane przez sytuację, w której w referendum wzięło udział więcej niż 50% uprawnionych do głosowania i większość biorących udział w referendum wypowiedziała się przeciw proponowanemu rozstrzygnięciu. Tylko w takich sytuacjach można mówić o wyniku głosowania, który ma charakter rozstrzygający co do przedmiotu referendum. A właśnie decyzja co do przedmiotu ma mieć charakter rozstrzygający. Taki rozstrzygający charakter ma głosowanie w przypadku spełnienia dwóch warunków w trybie referendalnym, ale także dwóch warunków w trybie ustawowym (kwalifikowana większość 2/3 głosów i kwalifikowane quorum w obydwu izbach parlamentu; tak również w opinii Rady Legislacyjnej, Proces akcesyjny Polski do Unii Europejskiej a Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., z 16 lipca 2002, RL-0303-83/2002).

Należy podkreślić, że ewentualność skorzystania z drogi referendum pomyślana została - jak sądzić można - przede wszystkim na wypadek uznania pierwszej procedury za niewystarczającą wobec kontrowersji istniejących w łonie parlamentu (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II..., K. Działocha, Komentarz do art. 90, s. 7). Z drugiej strony dopuszczalna jest interpretacja art. 90 przyjmująca, że w przypadku nie uchwalenia ustawy upoważniającej Prezydenta do ratyfikacji umowy określonej w art. 90 ust. 1 Konstytucji z powodu nie uzyskania kwalifikowanej większości głosów możliwe jest podjęcie przez Sejm kolejnej uchwały o wyborze trybu referendalnego i przekazanie rozstrzygnięcia ("zgody") zagadnienia upoważnienia do ratyfikacji suwerenowi działającemu bezpośrednio. Przekazanie rozstrzygnięcia bezpośrednio suwerenowi dla podjęcia wiążącej decyzji byłoby wyrazem realizacji zasady suwerenności Narodu w sytuacji, w której parlament nie może podjąć konstytucyjnie określonego rozstrzygnięcia przedmiotu procedury ratyfikacyjnej.

Art. 90 Konstytucji zawiera w swojej konstrukcji mechanizm swoistej "rezerwowej" procedury w przypadku, gdy przy zastosowaniu wybranego (pierwotnie) przez Sejm trybu nie doszło do wyrażenia rozstrzygającego stanowiska przez podmiot uprawniony do wyrażenia zgody na dokonanie ratyfikacji umowy. "Rezerwowy" charakter alternatywnego trybu na wypadek nierozstrzygającego efektu zastosowania wybranego trybu upoważnienia do ratyfikacji jest pochodną założenia, że Konstytucja nie może zakładać powstania sytuacji pata konstytucyjnego. Byłaby to sytuacja nie do zaakceptowania z punktu widzenia porządku konstytucyjnego i gdyby zaistniała, wówczas konieczne byłoby dokonanie stosownych zmian Konstytucji. W omawianej sprawie jednak sytuacja taka nie występuje.

Jeżeli wynik referendum okaże się niewiążący, dlatego że wzięła w nim udział mniej niż połowa uprawnionych do głosowania, a zatem niezależnie od liczby głosujących za lub przeciw wyrażeniu zgody na ratyfikację, będzie ono bezskuteczne. Referendum takiemu można przypisać znaczenie tylko sugerująco-konsultacyjne (opiniodawcze). Referendum niewiążące "przybiera raczej charakter konsultacji ludowej. Takie referendum należy traktować jako brak akceptacji suwerena co do samej propozycji jego przeprowadzenia" czyli jako nie skorzystanie przez suwerena z możliwości stworzonej przez referendum. Zasięgnięcie opinii nie jest więc wystarczające do działania prezydenta, art. 90 ust. 3 wyraźnie bowiem mówi o wyrażeniu zgody na ratyfikację uchwalonym w referendum ogólnokrajowym. Jest ono konstytucyjnie dopuszczalne, bowiem art. 125 Konstytucji regulując explicite przesłanki wiążącego charakteru wyniku referendum implicite dopuszcza referendum z wynikiem niewiążącym (nie są spełnione warunki wiążącego charakteru wyniku referendum).

W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że wobec tego, że wynik referendum nie przyniósł rozstrzygnięcia w przedmiocie referendum, dopuszczalne i zarazem konieczne jest uruchomienie "rezerwowej" procedury uzyskania zgody na ratyfikację w drodze ustawy przyjętej przez obie izby parlamentarne, uchwalonej zgodnie z art. 90 ust. 2 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II..., K. Działocha, Komentarz..., s. 9). Podobny jest pogląd Rady Legislacyjnej, która stwierdza, że "uznać więc należy, że skutkiem prawnym referendum, w którym nie weźmie udziału więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, będzie - z jednej strony, brak wyrażenia zgody na ratyfikację, ale - z drugiej strony, brak także zakazu podejmowania dalszych prawem przewidzianych działań, które mogą do tej ratyfikacji doprowadzić. Nie ma zatem przeszkód konstytucyjnych, aby w takim wypadku Sejm - o ile uzna to politycznie za zasadne - zdecydował o przejściu do procedury parlamentarnego wyrażania zgody na ratyfikację (art. 90 ust. 2)" (opinia Rady Legislacyjnej: Proces akcesyjny Polski do Unii Europejskiej a Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., z 16 lipca 2002, RL-0303-83/2002).

Powrót do trybu parlamentarnego jest uzasadniony możliwością (ale i koniecznością) konstytucyjną (nakaz konstytucyjny) doprowadzenia do wypowiedzenia rozstrzygającego (wiążącego prawnie) stanowiska wyrażonego przez suwerena w jednym z trybów. Istotne jest to, że w każdym trybie wyraża swoje stanowisko suweren, raz bezpośrednio, raz za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Nie można zatem przyjąć argumentu o ograniczeniu roli suwerena w przypadku, gdy ten nie podejmie decyzji bezpośrednio, lecz decyzja zostanie podjęta przez suwerena poprzez jego reprezentantów. Tym bardziej, że dotyczy to reprezentantów wybranych w wyborach do tego parlamentu, który miał decydować (jak można było wnosić z kalendarza negocjacyjnego) o kwestii członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Suweren w wyborach parlamentarnych do Sejmu i Senatu bieżącej kadencji wybierał swoich przedstawicieli, o których z najwyższym stopniem prawdopodobieństwa mógł zakładać, że owi przedstawiciele będą podejmowali decyzje dotyczące zagadnień członkostwa Polski w Unii Europejskiej. To jest parlament wybrany m.in. w celu rozstrzygnięcia tej kwestii konstytucyjnej. Wymaga to podkreślenia, bowiem także decyzja o wyborze trybu parlamentarnego lub referendalnego jest decyzją dotyczącą zagadnienia członkostwa Polski w Unii Europejskiej, tyle że mającą wstępny charakter proceduralny.

Wyrok TK z dnia 27 maja 2003 r., K 11/03, OTK-A 2003/5/43, Dz.U.2003/98/904

Standard: 296 (pełna treść orzeczenia)