Umowa międzynarodowa o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej (art. 90 Konstytucji)

"Kompetencja" na gruncie art. 90 ust. 1 Konstytucji oznacza upoważnienie danego organu władzy publicznej do podjęcia określonych działań. Działanie te mają, co do zasady charakter władczy, związane są z wydawaniem aktów prawnie wiążących. Akty te mogą ingerować w sferę prawnie chronionych dóbr jednostki. Ustalenie, czy chodzi kompetencję w rozumieniu art. 90 Konstytucji, wymaga co najmniej wskazania organu, któremu ona przysługuje, podmiotów podległych kompetencji, treści uprawnień organu i korespondujących z nimi obowiązków podmiotów podległych. Zważywszy, że w art. 90 ust. 1 Konstytucji mowa jest o kompetencjach "w niektórych sprawach", samo określenie zakresu działania organu lub ogólnie sformułowane prawo organu do regulowania danej kategorii spraw nie stanowi kompetencji w rozumieniu tego przepisu. Nie może też być przedmiotem przekazania.

Skoro zakres przekazywanych kompetencji nie musi znajdować prostego odzwierciedlenia w treści umowy międzynarodowej, to należy założyć, że wskazane wyżej elementy kompetencji nie muszą być expressis verbis sformułowane w przepisie umowy międzynarodowej. Dlatego też kryterium weryfikującym spełnienie przesłanki art. 90 ust. 1 Konstytucji jest także kryterium skutku umowy międzynarodowej albo aktu zrównanego z umową międzynarodową, np. decyzji Rady Europejskiej podjętej w trybie art. 48 ust. 6 TUE (tzw. procedura kładki). Jeżeli z umowy można wyprowadzić wniosek, że jej stosowanie daje podstawy do wyodrębnienia wskazanych wyżej elementów, należy przyjąć tryb zawarcia umowy określony w art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Z jednej strony art. 90 ust. 1 Konstytucji wyraźnie mówi, że uruchomienie szczególnego trybu następuje, jeśli dochodzi do przekazania kompetencji. Z drugiej strony przepis ten nie może być jednak interpretowany w sposób, który ogranicza jego stosowanie tylko do takiej sytuacji. Nie można wykluczyć, że na skutek zmiany umowy międzynarodowej dojdzie do tak istotnych zmian sposobu wykonywania kompetencji, że ich wykonywanie przez organizację międzynarodową będzie oznaczało przyznanie jej nowych kompetencji. Przyznanie to, nawet jeżeli nie będzie wprost przewidziane w umowie, będzie wynikało ze sposobu jej wykładni dokonywanego w oparciu o reguły akceptowane zarówno przez samą organizację jak i państwa ją tworzące.

Jeżeli jednak przedmiotem umowy międzynarodowej nie jest wprost przekazanie kompetencji, to uznanie, że pomimo to doszło do ich przekazania wymaga wskazania kompetencji organów władzy państwowej oraz reguł wykładni uzasadniających twierdzenie o ich przekazaniu. Z art. 90 Konstytucji nie wynika bowiem domniemanie, w myśl którego zmiana umowy zawartej w trybie art. 90 Konstytucji zawsze wymaga takiego samego trybu. Byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 90 Konstytucji oraz jego wykładnią funkcjonalną dokonywaną w oparciu o wskazane wyżej podstawowe zasady Konstytucji, potwierdzające otwarcie polskiego prawa na prawo międzynarodowe.

Teza, że akt prawny przyjęty w określonej formie, powinien być zmieniany w takiej samej formie, nie może być uznana za wiążącą zasadę prawną, obowiązującą w odniesieniu do wszystkich aktów prawnych wymienionych w Konstytucji. W polskim porządku prawnym można zaobserwować wprawdzie tego rodzaju prawidłowość (np. w odniesieniu do ustaw), jednak nie znajduje ona zastosowania do wykładni art. 90 Konstytucji. Przyjęcie powyższej tezy jest dopuszczalne, jeśli mamy do czynienia z jedną określoną formą aktu prawnego. W takim wypadku zmiana tego aktu powinna następować w takiej samej formie. W wypadku umów międzynarodowych ich zawieranie, ratyfikowanie i wypowiadanie następuje w drodze zróżnicowanych procedur. Ponadto art. 90 Konstytucji wprowadza normę szczególną względem wyżej sformułowanej tezy. Z woli ustrojodawcy, tryb wskazany w art. 90 Konstytucji ma być stosowany, jeśli przedmiotem umowy międzynarodowej jest przekazanie kompetencji. Wykładnia językowa przemawia więc za stosowaniem tego przepisu tylko wówczas, gdy zachodzi wskazana w nim przesłanka. W cytowanym przepisie brak jest dodatkowego zastrzeżenia, że tryb przewidziany w art. 90 Konstytucji dotyczy również wszelkich zmian tego rodzaju umowy. A contrario należy więc przyjąć, że jeżeli przedmiotem umowy zmieniającej nie jest przekazanie kompetencji, to tryb określony w art. 90 Konstytucji nie ma zastosowania. Rozumowanie a contrario wzmacnia konstytucyjna aksjologia oraz wykładnia celowościowa art. 90 Konstytucji. Podstawy konstytucyjnej aksjologii wskazują, że istota koncepcji ustrojodawcy wyklucza możliwość zastosowania trybu wskazanego art. 90 ust. 2 Konstytucji, gdy będzie miała miejsce jakakolwiek zmiana umowy.

"Kompetencja" na gruncie art. 90 ust. 1 Konstytucji oznacza upoważnienie danego organu władzy publicznej do podjęcia określonych działań. Działanie te mają, co do zasady charakter władczy, związane są z wydawaniem aktów prawnie wiążących. Akty te mogą ingerować w sferę prawnie chronionych dóbr jednostki. Ustalenie, czy chodzi kompetencję w rozumieniu art. 90 Konstytucji, wymaga co najmniej wskazania organu, któremu ona przysługuje, podmiotów podległych kompetencji, treści uprawnień organu i korespondujących z nimi obowiązków podmiotów podległych. Zważywszy, że w art. 90 ust. 1 Konstytucji mowa jest o kompetencjach "w niektórych sprawach", samo określenie zakresu działania organu lub ogólnie sformułowane prawo organu do regulowania danej kategorii spraw nie stanowi kompetencji w rozumieniu tego przepisu. Nie może też być przedmiotem przekazania.

Skoro zakres przekazywanych kompetencji nie musi znajdować prostego odzwierciedlenia w treści umowy międzynarodowej, to należy założyć, że wskazane wyżej elementy kompetencji nie muszą być expressis verbis sformułowane w przepisie umowy międzynarodowej. Dlatego też kryterium weryfikującym spełnienie przesłanki art. 90 ust. 1 Konstytucji jest także kryterium skutku umowy międzynarodowej albo aktu zrównanego z umową międzynarodową, np. decyzji Rady Europejskiej podjętej w trybie art. 48 ust. 6 TUE (tzw. procedura kładki). Jeżeli z umowy można wyprowadzić wniosek, że jej stosowanie daje podstawy do wyodrębnienia wskazanych wyżej elementów, należy przyjąć tryb zawarcia umowy określony w art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Z jednej strony art. 90 ust. 1 Konstytucji wyraźnie mówi, że uruchomienie szczególnego trybu następuje, jeśli dochodzi do przekazania kompetencji. Z drugiej strony przepis ten nie może być jednak interpretowany w sposób, który ogranicza jego stosowanie tylko do takiej sytuacji. Nie można wykluczyć, że na skutek zmiany umowy międzynarodowej dojdzie do tak istotnych zmian sposobu wykonywania kompetencji, że ich wykonywanie przez organizację międzynarodową będzie oznaczało przyznanie jej nowych kompetencji. Przyznanie to, nawet jeżeli nie będzie wprost przewidziane w umowie, będzie wynikało ze sposobu jej wykładni dokonywanego w oparciu o reguły akceptowane zarówno przez samą organizację jak i państwa ją tworzące.

Jeżeli jednak przedmiotem umowy międzynarodowej nie jest wprost przekazanie kompetencji, to uznanie, że pomimo to doszło do ich przekazania wymaga wskazania kompetencji organów władzy państwowej oraz reguł wykładni uzasadniających twierdzenie o ich przekazaniu. Z art. 90 Konstytucji nie wynika bowiem domniemanie, w myśl którego zmiana umowy zawartej w trybie art. 90 Konstytucji zawsze wymaga takiego samego trybu. Byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 90 Konstytucji oraz jego wykładnią funkcjonalną dokonywaną w oparciu o wskazane wyżej podstawowe zasady Konstytucji, potwierdzające otwarcie polskiego prawa na prawo międzynarodowe.

Teza, że akt prawny przyjęty w określonej formie, powinien być zmieniany w takiej samej formie, nie może być uznana za wiążącą zasadę prawną, obowiązującą w odniesieniu do wszystkich aktów prawnych wymienionych w Konstytucji. W polskim porządku prawnym można zaobserwować wprawdzie tego rodzaju prawidłowość (np. w odniesieniu do ustaw), jednak nie znajduje ona zastosowania do wykładni art. 90 Konstytucji. Przyjęcie powyższej tezy jest dopuszczalne, jeśli mamy do czynienia z jedną określoną formą aktu prawnego. W takim wypadku zmiana tego aktu powinna następować w takiej samej formie. W wypadku umów międzynarodowych ich zawieranie, ratyfikowanie i wypowiadanie następuje w drodze zróżnicowanych procedur. Ponadto art. 90 Konstytucji wprowadza normę szczególną względem wyżej sformułowanej tezy. Z woli ustrojodawcy, tryb wskazany w art. 90 Konstytucji ma być stosowany, jeśli przedmiotem umowy międzynarodowej jest przekazanie kompetencji. Wykładnia językowa przemawia więc za stosowaniem tego przepisu tylko wówczas, gdy zachodzi wskazana w nim przesłanka. W cytowanym przepisie brak jest dodatkowego zastrzeżenia, że tryb przewidziany w art. 90 Konstytucji dotyczy również wszelkich zmian tego rodzaju umowy. A contrario należy więc przyjąć, że jeżeli przedmiotem umowy zmieniającej nie jest przekazanie kompetencji, to tryb określony w art. 90 Konstytucji nie ma zastosowania. Rozumowanie a contrario wzmacnia konstytucyjna aksjologia oraz wykładnia celowościowa art. 90 Konstytucji. Podstawy konstytucyjnej aksjologii wskazują, że istota koncepcji ustrojodawcy wyklucza możliwość zastosowania trybu wskazanego art. 90 ust. 2 Konstytucji, gdy będzie miała miejsce jakakolwiek zmiana umowy.

Wyrok TK z dnia 26 czerwca 2013 r., K 33/12, OTK-A 2013/5/63, Dz.U.2013/825

Standard: 290 (pełna treść orzeczenia)

Polski ustrojodawca konstytucyjny, świadomy znaczenia umów o przekazaniu wykonywania kompetencji organów władzy publicznej "w niektórych sprawach" organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu (znaczenie to podkreślają w godnej uznania trosce o suwerenność państwową także wnioskodawcy), wprowadza istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków przekazywania kompetencji organom Wspólnot i Unii Europejskiej.

Przekazanie kompetencji "w niektórych sprawach" rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych. Działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej, pozostawałyby nadto w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji "w niektórych sprawach" - przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować - nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem - z racji swej szczególnej mocy - "prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej" w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji "w niektórych sprawach". Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. W tej kwestii pogląd Trybunału Konstytucyjnego pozostaje zbieżny, co do zasady, ze stanowiskiem Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec (por. wyrok z 12 października 1993 r. w sprawie 2BvR 2134, 2159/92 Maastricht) oraz Sądu Najwyższego Królestwa Danii (por. wyrok z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie I 361/1997 Carlsen przeciwko premierowi Danii).

Wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04

Standard: 291 (pełna treść orzeczenia)