Zasada podziału i równowagi władz

Zabezpieczeniem zasady nadrzędności Konstytucji jest m.in. zasada podziału władzy. Jest ona przeciwieństwem zasady jednolitej władzy państwowej, zapobiegając instrumentalizacji Konstytucji lub sprowadzaniu jej do politycznej deklaracji, czy manifestu programowego. W ostatecznym rozrachunku zabezpiecza więc wolności i praw człowieka przed nadużyciem władzy. Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (por. wyroki TK: z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3 oraz 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121). Należało zatem rozróżnić dwa konstytucyjne aspekty podziału władzy: statyczny i dynamiczny.

Zasada podziału władzy w ujęciu statycznym sprowadza się do wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej) i wskazania realizujących te funkcje organów konstytucyjnych (Sejmu, Senatu, Prezydenta, Rady Ministrów oraz sądów i trybunałów). Podział funkcjonalny (art. 10 ust. 1 Konstytucji), podział organizacyjny (art. 10 ust. 2 Konstytucji) oraz powiązanie funkcji władzy z jej organami (tj. odpowiednio dla każdej funkcji: art. 95, art. 120, art. 121 Konstytucji; art. 126 i art. 146 Konstytucji; art. 175 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji) wykraczają zatem poza treść rozdziału I Konstytucji, wymagając uwzględniania innych przepisów konstytucyjnych. W szczególności istotnym elementem organizacyjnego aspektu zasady podziału władzy jest podział strukturalny, który polega na nominalnym i kompetencyjnym wyodrębnieniu poszczególnych organów konstytucyjnych oraz podział personalny, który sprowadza się do zakazu równoczesnego sprawowania różnych urzędów lub zajmowania różnych stanowisk. Należy ponadto uwzględnić, że oprócz funkcji podstawowych, wskazanych w art. 10 Konstytucji, przepisy konstytucyjne pozwalają wyróżnić funkcję kontrolną i kreacyjną realizowaną w różnym zakresie przez różne organy konstytucyjne. Tak rozumiany podział władzy ma charakter statyczny, gdyż został dokonany przez prawodawcę konstytucyjnego i nie może zostać zmieniony inaczej niż na zasadach określonych w rozdziale XII Konstytucji.

Konsekwencją podziału władzy w ujęciu statycznym jest przypisanie konstytucyjnym organom kompetencji odpowiednich ze względu na realizowane przez nie funkcje. W orzecznictwie konstytucyjnym podkreśla się, że "każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej - każda z tych władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty. Ustawodawca zaś - kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych - nie może naruszyć owego «istotnego zakresu» danej władzy" (wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). Trybunał Konstytucyjny wyróżnia zatem grupę kompetencji wyłącznych, które odpowiadają tylko jednej funkcji władzy (tj. ustawodawczej, wykonawczej albo sądowniczej). Tworząc minimum, które jest niezbędno do realizacji tej funkcji przez organ, nie mogą zostać ani przeniesione na inny organ, ani naruszone w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Art. 10 Konstytucji stoi na przeszkodzie koncentracji funkcji władzy w jednym organie (wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15), z drugiej zaś - przewidując dualizm organizacyjny w obrębie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej - zapobiega monopolizacji władzy przez jeden z organów. W szczególności "Parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, z wyjątkiem ściśle określonych wypadków, nie ma także pozycji monopolistycznej w systemie organów państwa" (wyrok TK z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109).

Zasada podziału władzy w ujęciu statycznym intepretowana w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o władzy zwierzchniej Narodu, oznacza, że żaden organ władzy ustawodawczej, wykonawczej lub sądowniczej nie może ani zastąpić władzy zwierzchniej, ani występować wyłącznie w roli władzy zwierzchniej. Preambuła Konstytucji wyraźnie wskazuje, że Naród ustanowił "Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa". W konsekwencji "nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy, gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić" (wyrok o sygn. K 35/15, cz. III, pkt 2).

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, Konstytucja nie ogranicza się do statycznego wyrażenia zasady podziału władzy, polegającego na zaliczeniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich odrębności, ale ujmuje stosunki między władzami w sposób dynamiczny, co wyraża się w formule ich równoważenia się (w kontekście pozycji władzy sądowniczej zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r. w sprawie P 16/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Wymóg równoważenia nie może być jednak traktowany jako odrębna zasada ustrojowa, która wprowadzałaby wyjątek od podziału władzy lub pozostawała z nim w kolizji (por. odpowiednio wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8). Równoważenie nie odnosi się bowiem do samych funkcji władzy, które zostały wprost rozdzielone w art. 10 ust. 1 Konstytucji, ale do jej organów wykonujących przyznane im kompetencje. Równoważenie ujawnia się w sferze stosowania prawa i oznacza, że "żadna z władz nie może być całkowicie odseparowana od pozostałych (wyrok z 15.1.2009 r., K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3). Stanowi więc następstwo dokonanego uprzednio na poziomie konstytucyjnym podziału władzy w znaczeniu formalnym. W doktrynie podkreśla się, że postulat równoważenia (...) może dotyczyć tylko organów wypełniających poszczególne funkcje zróżnicowane według trójpodziału. Władze w rozumieniu tych funkcji - odpowiednio - ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są tak odmienne w swojej (...) istocie, że trudno było porównywać wzajemnie a tym samym równoważyć ich rozmiary" (W. Sokolewicz, Zasada podziału władzy w prawie i orzecznictwie konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996 r., s. 184).

Gwarancją przestrzegania art. 10 i art. 173 Konstytucji jest w szczególności sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny

Wyrok TK z dnia 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, OTK-A 2016/71

Standard: 812