Konstytucja jako najwyższe prawo w warunkach Unii Europejskiej
Konstytucja jako najwyższe prawo (art. 8 konstytucji) Wykładnia prokonstytucyjna; wykładnia zgodna z konstytucją
Żeby zobaczyć pełną treść należy się zalogować i wykupić dostęp.
W wyroku TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04 klarownie wyjaśniono, że Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Taka kompetencja służy mu natomiast wobec Traktatu akcesyjnego jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Oczywiście art. 8 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie gwarantuje jej postanowieniom status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”. Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego. Świadomą decyzją ustrojodawca wprowadził do zasad naczelnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i to w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, zasadę wyrażoną w art. 9. Zgodnie z nią Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji RP jest konstytucyjne założenie, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustawodawca konstytucyjny świadomie więc przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. Obok aktów prawnych stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego i prawo UE. Idąc dalej, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sądy krajowe mają prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Sąd krajowy nie orzeka w takim wypadku o uchyleniu normy prawa krajowego, lecz tylko odmawia jej zastosowania w takim zakresie, w jakim jest on obowiązany do dania pierwszeństwa normie prawa wspólnotowego (zob. postanowienie z dnia 19 grudnia 2006 r., P 37/05 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., K 32/09).
Trybunał Sprawiedliwości przyjmuje, że niedopuszczalne jest „by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii” (zob. wyroki TSUE z dnia 8 września 2010 r., C-409/06; z dnia 15 stycznia 2013 r., C-416/10). Dlatego państwo członkowskie nie może bronić się przed zarzutem naruszenia prawa unijnego tym, że obowiązujące na jego terytorium przepisy, sprzeczne z prawem unijnym, są zgodne z konstytucją (zob. wyrok TSUE z dnia 2 lipca 1996 r., C-473/93). Przyjęta przez krajowy sąd konstytucyjny nadrzędność konstytucji nad prawem unijnym nie zwalnia zatem państwa członkowskiego z odpowiedzialności za naruszenie prawa unijnego.
Wyrok SN z dnia 4 grudnia 2019 r., III PO 7/18
Standard: 53948 (pełna treść orzeczenia)
W wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja pozostaje - z racji swej szczególnej mocy - "prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej" w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji "w niektórych sprawach". Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Wskazane stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony (sygn. K 32/09). Tezę tę, sformułowaną w kontekście relacji Konstytucji do traktatów należy odnieść także do relacji do aktów instytucji unijnych. Wobec wskazanej pozycji Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, dopuszczalne jest badanie zgodności z nią norm rozporządzeń unijnych.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na konieczność rozróżnienia, z jednej strony, badania zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii, a z drugiej strony, badania ich zgodności z Konstytucją. Organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń unijnych z traktatami jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a o zgodności z Konstytucją - Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05, Trybunał Sprawiedliwości stoi na straży prawa unijnego. Z kolei Trybunał Konstytucyjny ma strzec Konstytucji. Na tym tle może dojść potencjalnie do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości.
Dopuszczając możliwość badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności aktów pochodnego prawa unijnego z Konstytucją, należy podkreślić konieczność zachowania w tym względzie należytej ostrożności i powściągliwości. Prawo unijne obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich Unii (obecnie 27). Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada lojalnej współpracy. Zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Trudne do pogodzenia z tą zasadą byłoby przyznanie poszczególnym państwom kompetencji do decydowania o pozbawieniu mocy obowiązującej norm prawa unijnego.
Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową jej państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Na temat tożsamości narodowej i będącej jej istotnym składnikiem tożsamości konstytucyjnej wypowiadały się już sądy konstytucyjne, w tym Trybunał Konstytucyjny (por. powołany powyżej wyrok o sygn. K 32/09). Również Trybunał Sprawiedliwości odwołuje się w swoim orzecznictwie do konieczności uwzględniania tożsamości narodowej poszczególnych państw członkowskich (por. wyrok z 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-208/09 Sayn-Wittgenstein, jeszcze niepublikowany oraz wyrok z 12 maja 2011 r. w sprawie C- 391/09 Runevič-Vardyn, jeszcze niepublikowany).
Konstytucji został jednoznacznie zagwarantowany status najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacji tej towarzyszy przy tym nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji). W wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych powinny koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Wszelkie sprzeczności winny być eliminowane przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje - po stronie Trybunału Sprawiedliwości - powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich - powinność najwyższego standardu respektowania norm unijnych.
Przystępując do Unii Europejskiej Rzeczypospolita Polska przekazała na rzecz Unii Europejskiej kompetencje organów władzy publicznej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1 Konstytucji). Obejmuje to także przekazanie kompetencji do stanowienia prawa. Skutkiem tego, w Polsce obowiązują akty prawne tworzone przez instytucje Unii Europejskiej. Zgodnie z podstawową dla prawa Unii Europejskiej zasadą przyznania (art. 5 ust. 1 TUE), kompetencje Unii, także prawotwórcze, mogą być realizowane tylko w granicach przyznanych w traktatach przez państwa członkowskie.
Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała ponadto podział funkcji co do kontroli aktów prawnych (por. cyt. powyżej wyrok o sygn. K 18/04 a także wyrok z 18 lutego 2009 r. sygn. Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009 poz. 9). Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego. W takim kontekście należy rozpatrywać subsydiarny charakter kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności z Konstytucją prawa unijnego. Przed orzeczeniem o niezgodności aktu prawa pochodnego z Konstytucją należy się upewnić co do treści norm unijnego prawa pochodnego, które są przedmiotem kontroli. Służyć temu może wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w kwestii interpretacji lub ważności przepisów budzących wątpliwości. Analogiczny pogląd wyraził niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 lipca 2010 r. w sprawie Honeywell (sygn. 2 BvR 2661/06).
W następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości może się okazać, że treść kwestionowanej normy unijnej jest zgodna z Konstytucją. Inną możliwością jest to, że Trybunał Sprawiedliwości orzeknie o niezgodności zaskarżonego przepisu z unijnym prawem pierwotnym. W przedstawionych sytuacjach orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny byłoby zbędne. Wprawdzie oba trybunały mają różny zakres jurysdykcji, to jednak ze względu na podobieństwo wartości znajdujących wyraz w Konstytucji i traktatach (por. część III, pkt 2.10), istnieje duże prawdopodobieństwo, że ocena Trybunału Sprawiedliwości będzie podobna do oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Rozważenia wymagają skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją norm unijnego prawa pochodnego. W przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takim jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z Konstytucją (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). W odniesieniu do aktów unijnego prawa pochodnego tego rodzaju skutek byłby niemożliwy, ponieważ o mocy obowiązującej takich aktów nie decydują organy polskie. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby tylko pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłoby zatem zawieszenie stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją norm prawa unijnego. Należy zauważyć, że taka konsekwencja orzeczenia Trybunału byłaby trudna do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i wspomnianą zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Następstwem omawianego stanu rzeczy mogłoby być postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skarga do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie traktatów (art. 258-260 TFUE).
Niewątpliwie orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z Konstytucją powinno mieć zatem charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) wskazał, że w sytuacjach tego rodzaju istnieją trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją a prawem unijnym: a/ dokonanie zmian w Konstytucji, b/ podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych albo c/ podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką winien podjąć suweren, którym jest Naród polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może reprezentować Naród.
Pomijając to ostatnie rozwiązanie, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowych przypadków najcięższego i nieusuwalnego konfliktu między podstawami porządku konstytucyjnego RP a prawem unijnym, należy przyjąć, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonych norm unijnego prawa pochodnego z Konstytucją należałoby niezwłocznie podjąć działania mające na celu usunięcie tego stanu. Konstytucyjna zasada przychylności Rzeczypospolitej dla integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia Trybunału zostały odroczone stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji. Analogiczny pogląd wyraził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 kwietnia 2005 r., w sprawie o sygn. P 1/05 dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42). We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej ustawy implementującej prawo unijne, powołując się w szczególności na konstytucyjny obowiązek przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego, a także łączącą Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej wspólnotę zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości.
Trybunał Konstytucyjny wyraził już wcześniej pogląd, że niezgodny z Konstytucją byłby niższy poziom ochrony praw jednostki wynikający z prawa unijnego wynikający z Konstytucji. Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają próg, który nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji unijnych. Wykładnia "przyjazna dla prawa europejskiego" ma swoje granice. Nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję (por. cytowany powyżej wyrok o sygn. K 18/04).
Wyrok TK z dnia 16 listopada 2011 r., SK 45/09, OTK-A 2011/9/97, Dz.U.2011/254/1530
Standard: 47 (pełna treść orzeczenia)