Określenie sposobu korzystania z nieruchomości w czasie nieobowiązywania miejscowego planu w okresie tzw. luki planistycznej

W sytuacji wystąpienia luki planistycznej konieczna jest ocena sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzającego uchwalenie planu – w zestawieniu ze skutkami jego uchwalenia.

W razie utraty mocy przez plany zagospodarowania przestrzennego objęte dotychczas tymi planami tereny i nieruchomości nie zmieniały automatycznie swego dotychczasowego przeznaczenia, w szczególności w kontekście art. 140 k.c. (zob. wyrok SN z 13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12). Inaczej rzecz ujmując, okoliczność, że dotychczasowy plan przestał obowiązywać, a jednocześnie nie uchwalono nowego planu, nie oznacza, że właściciel, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, ma prawo podejmować akty korzystania z nieruchomości w sposób dowolny sposób mieszczący się w treści – nieograniczonego z perspektywy planistycznej – prawa własności.

Jeśli miejsca położenia nieruchomości nie obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego, to sposób korzystania z tego gruntu wyznaczają faktycznie podejmowane przez właściciela czynności, w szczególności w ramach uzyskiwanych decyzji i zezwoleń (zob. wyrok SN z dnia 19 października 2016 r., V CSK 117/16). Niezasadne byłoby jednak ograniczenie przypadków objętych odszkodowaniem wyłącznie do sytuacji, w której – w braku MPZP – właściciel dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy nieruchomości (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18, i postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2020 r., I CSK 555/19). Nie bez znaczenia dla oceny analizowanych kwestii pozostaje również w takiej sytuacji lokalne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten nie ma wprawdzie charakteru aktu prawa miejscowego i nie służy określeniu przeznaczenia konkretnych terenów, a jedynie określa (ze skutkiem wyłącznie wewnętrznym) lokalną politykę przestrzenną, lecz należy przyjąć, że z faktycznego punktu widzenia w określony sposób ukierunkowuje on dalsze planowanie miejscowe (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18). W razie braku odpowiednich aktów prawa miejscowego (MPZP) należy go zatem brać pod uwagę jako jeden z czynników, które – obok takich kwestii, jak działania właściciela – wpływają na ocenę faktycznego przeznaczenia nieruchomości.

Uzupełniająco wypada zauważyć, że w orzecznictwie wyrażono także stanowisko, iż brak planu nie oznacza, iż grunt nie ma konkretnego przeznaczenia (zob. wyrok SN z 9 września 2015 r., IV CSK 754/14, i przywołane tam orzecznictwo), gdyż zasadniczo każdy grunt ma i „dotychczasowy sposób” korzystania, i określone „przeznaczenie”. Pojęcie przeznaczenia gruntu zostało w tym przypadku zinterpretowane szeroko, jako obejmujące nie tylko przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, lecz także możliwe do zrealizowania, tzn. dostępne właścicielowi w okresie luki planistycznej, z uwagi na określone uwarunkowania prawne i faktyczne nieruchomości.

Ocenie podlega natomiast stan istniejący przed wprowadzeniem obecnego planu, uwzględniający sposoby wykorzystania gruntu, które – w perspektywie planistycznej (w tym: co do możliwości zabudowy) – były dostępne właścicielom w określonych faktycznych i prawnych uwarunkowaniach należącej do nich nieruchomości.

Określenie takich sposobów powinno nastąpić z uwzględnieniem różnych czynników, w tym postanowień planu miejscowego obowiązującego uprzednio (gdy, mimo wygaśnięcia, wpływa na przyjętą praktykę planistyczną), dokumentów planistycznych sensu largo (w tym pozbawionych przymiotu aktów prawa miejscowego) oraz faktycznie podejmowanych przez właściciela działań, m.in. w ramach uzyskanych przezeń decyzji i zezwoleń, wpływających na sposób wykonywania prawa własności (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18). Analiza ta powinna być dokonywana ad casum i zmierzać do stwierdzenia, czy możliwości działania właściciela rzeczywiście zostały ograniczone lub zniweczone wskutek uchwalenia planu miejscowego (zob. wyrok SN z dnia 10 stycznia 2019 r., II CSK 714/18, i postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2020 r., I CSK 555/19). Czynniki wpływające na tę ocenę są przy tym niejednolite i żaden z nich, w szczególności treść planu obowiązującego poprzednio, przed okresem luki planistycznej, nie ma samodzielnego, decydującego charakteru.

Wyrok SN z dnia 26 stycznia 2024 r., II CSKP 1657/22

Standard: 88687 (pełna treść orzeczenia)

Uchwalenie planu, z którym wiązane jest powstanie roszczenia odszkodowawczego dotyczy nie tylko sytuacji, gdy nowo uchwalony plan zastępuje plan dotychczasowy, ale również, gdy doszło do wystąpienia tzw. luki planistycznej, tzn. nie została zachowana ciągłość planistyczna.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że nieobowiązywanie miejscowego planu w okresie tzw. luki planistycznej nie oznacza, że sposób korzystania z nieruchomości jest w tym czasie niczym nieograniczony. Określenie tego sposobu powinno nastąpić z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego obowiązującego uprzednio (zob. wyroki SN: z 9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14; z 9 września 2015 r., IV CSK 754/14; z 11 maja 2018 r., II CSK 461/17; postanowienie SN z 29 maja 2018 r., II CSK 45/18), względnie faktycznie podejmowanych przez właściciela działań w ramach uzyskanych przezeń decyzji i zezwoleń, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wpływających na sposób wykonywania prawa własności ‎(zob. wyroki SN: z 19 października 2016 r., V CSK 117/16; z 11 maja 2018 r., ‎II CSK 461/17; z 10 stycznia 2019 r., II CSK 714/18).

Nie ma jednak podstaw ‎do ograniczenia przypadków objętych odszkodowaniem wyłącznie do sytuacji, ‎w której przy braku MPZP właściciel dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy nieruchomości (zob. wyrok SN z 22 marca 2019 r., I CSK 52/18, ‎i postanowienie SN z 24 stycznia 2020 r., I CSK 555/19).

Decyzja o warunkach zabudowy, nie ma charakteru substytutu planu miejscowego, nie tworzy porządku prawnego, nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości i nie reguluje przeznaczenia terenu (zob. wyroki TK: z 20 lipca 2010 r., K 17/08 ‎i z 20 grudnia 2007 r., P 37/06).

Wyrok SN z dnia 17 stycznia 2024 r., II CSKP 1373/22

Standard: 88685 (pełna treść orzeczenia)