Procedura notyfikacji przepisów technicznych

Przepisy regulujące procedurę notyfikacji przepisów technicznych, zawarte w dyrektywie 98/34/WE, zostały implementowane do prawa polskiego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.). Stosownie do treści tego rozporządzenia odpowiedzialność za notyfikację przepisów technicznych spoczywa na członkach rządu, w szczególności na ministrze właściwym do spraw gospodarki (który pełni funkcję "koordynatora krajowego systemu notyfikacji"), a także na właściwych ministrach, opracowujących projekty aktów prawnych. Należy jednak zastrzec, że z punktu widzenia zgodności postępowania ustawodawczego z Konstytucją nie ma znaczenia, jaki organ i na którym z etapów tego postępowania zaniechał dokonania notyfikacji. Wszak obowiązek notyfikacji spoczywa na władzy publicznej nie tylko w odniesieniu do projektów ustaw wnoszonych przez Radę Ministrów. Każdy inny projekt – również poselski, senacki, obywatelski czy przedstawiony przez Prezydenta – może zawierać przepisy techniczne, wymagające notyfikacji. To przede wszystkim Sejm i jego organy powinny czuwać nad tym, aby nie doszło do uchwalenia ustawy, która nie została poddana obowiązkowej notyfikacji. Z punktu widzenia zgodności ustawy z Konstytucją, ma znaczenie wyłącznie to, że notyfikacji nie dokonano.

Sens procedury notyfikacyjnej sprowadza się do tego, że "Komisja bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych" (pkt 5 preambuły dyrektywy). "Komisja i Państwa Członkowskie muszą mieć wystarczająco długi czas, aby zaproponować poprawki do projektowanych środków, aby usunąć lub zmniejszyć wszelkie bariery, które mogłyby powstać w stosunku do swobodnego przepływu towarów", natomiast "Dane Państwo Członkowskie musi uwzględnić te poprawki przy tworzeniu ostatecznego tekstu projektowanych środków" (pkt 13–14 preambuły dyrektywy).

Reguły procedury notyfikacyjnej zostały opisane w art. 8 i nast. dyrektywy. Państwa Członkowskie powinny niezwłocznie przekazać Komisji, co do zasady wszelkie projekty przepisów technicznych (z wyjątkami przewidzianymi w uregulowaniach szczególnych). Komisja lub inne Państwa Członkowskie mogą następnie zgłaszać uwagi do notyfikowanego projektu, przy czym "Państwo Członkowskie uwzględnia te uwagi tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych" (art. 8 ust. 2 dyrektywy). Ostateczny tekst przepisów technicznych powinien być również notyfikowany Komisji.

W celu umożliwienia Komisji oraz innym Państwom Członkowskim wypowiedzenia się co do projektowanych przepisów technicznych, państwo, które dokonało notyfikacji, powinno odroczyć przyjęcie projektu o trzy miesiące (art. 9 ust. 1 dyrektywy). Kolejne terminy "odłożenia w czasie" przyjęcia przepisów technicznych znajdują zastosowanie, gdy Komisja lub inne Państwo Członkowskie skorzysta z jednego z upoważnień wskazanych w art. 9 ust. 2 i nast. dyrektywy. W szczególności możliwe jest wydanie tzw. szczegółowej opinii o tym, że projektowany środek może stworzyć bariery w swobodnym przepływie towarów. Wówczas po stronie państwa, które dokonało notyfikacji, pojawia się obowiązek przekazania Komisji sprawozdania dotyczącego działań, jakie państwo to zamierza podjąć w wyniku otrzymania opinii szczegółowej. Komisja wydaje następnie "komentarz" w tej sprawie. Możliwe jest również, że Komisja zgłosi zamiar skorzystania z inicjatywy prawodawczej w materii objętej zakresem notyfikowanego projektu. Obowiązek "odłożenia w czasie" przyjęcia projektu przepisów technicznych wygasa co do zasady z dniem przekazania państwu stosownej informacji przez Komisję, w trybie art. 9 ust. 6 dyrektywy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE, procedura notyfikacyjna jest formą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez organy unijne, służącą sprawdzeniu, czy proponowany akt nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów (zob. wyrok ETS z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03 Lindberg). Jest to jedno z istotnych zobowiązań, jakie przyjęły na siebie państwa przystępując do UE, związane z koniecznością ochrony swobodnego przepływu towarów (zob. wyrok TSUE z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie C-361/10 Intercommunale Intermosane SCRL, Fédération de l’industrie et du gaz przeciwko Państwu Belgijskiemu, pkt 10). Ma to na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego, będącego jednym z fundamentów Unii, a także zagwarantowanie, że wszelkie bariery w handlu na obszarze Unii będą ustanawiane w sposób przejrzysty i wyłącznie w zakresie dopuszczonym przez prawo unijne (zob. pkt 3–4 preambuły dyrektywy). Należy też podkreślić, że co do zasady nawet konieczność szybkiego rozwiązania określonych problemów społecznych i ochrony porządku publicznego nie uchyla obowiązku dokonania notyfikacji (zob. wyrok ETS w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej).

Obowiązek dokonywania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej jest istotnym elementem procedury ustawodawczej, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie TK. Element ten wiąże się ponadto z "dostępem parlamentu i jego członków do informacji niezbędnych w celu rzetelnej realizacji funkcji ustawodawczej" (zob. wyrok TK z dnia 16 lipca 2009 r.,  Kp 4/08).

Pierwotnym źródłem obowiązku dokonywania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej jest akt pochodnego prawa UE (dyrektywa 98/34/WE). Akt tej rangi ma pierwszeństwo przed ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Ponadto jest to akt prawa międzynarodowego, do którego przestrzegania władze publiczne są zobligowane na podstawie art. 9 Konstytucji. Można też uznać, że ograniczenie swobody organów władzy państwowej w zakresie czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej, wynikające z konieczności dokonywania notyfikacji niektórych projektów ustaw, jest wynikiem przekazania Unii Europejskiej – na podstawie traktatu akcesyjnego – kompetencji organów władzy państwowej (wykonawczej i ustawodawczej) "w niektórych sprawach" (art. 90 ust. 1 Konstytucji).

Z powyższego wynika, że etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Za stanowiskiem takim przemawia zwłaszcza fakt, że w praktyce TK zdarzały się przypadki, gdy niekonstytucyjność postępowania ustawodawczego była skutkiem naruszenia regulaminu Sejmu, a więc aktu podustawowego, o znacznie niższej pozycji w hierarchii źródeł prawa niż prawo unijne (zob. wyrok TK z dnia 19 września 2008 r., K 5/07).

Z omówionych wyżej uregulowań dyrektywy 98/34/WE a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Do takiego wniosku skłania analiza treści dyrektywy 98/34/WE (w szczególności pkt 14 preambuły, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 in fine), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. (w szczególności § 11). Intencją prawodawcy unijnego było, aby Państwa Członkowskie uwzględniały w swojej działalności prawodawczej uwagi Komisji Europejskiej zgłoszone do notyfikowanego projektu. Ma to związek z – zakotwiczonym w zasadzie lojalnej współpracy – zakazem stanowienia prawa krajowego, które mogłoby naruszać zasady funkcjonowania rynku wewnętrznego UE, np. przez tworzenie niedopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu towarów. Dlatego też dyrektywa 98/34/WE mówi, że poprawki Komisji Europejskiej (i Państw Członkowskich) powinny być uwzględnione przez państwo przy tworzeniu ostatecznego tekstu projektowanych środków (pkt 14 preambuły). W innym miejscu (art. 8 ust. 2) dyrektywa stanowi, że uwagi Komisji (i Państw Członkowskich) powinny być uwzględnione "tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych".

Wynika z tego, że prawodawca europejski, kreując procedurę notyfikacji przepisów technicznych, nie postrzegał roli Komisji Europejskiej wyłącznie jako opiniodawczo-konsultacyjnej, lecz jego intencją było, aby stanowisko tego organu było uwzględniane i przestrzegane w krajowym postępowaniu ustawodawczym. Za takim poglądem przemawia również wzgląd na unijną zasadę lojalnej współpracy, o której była mowa wyżej.

Postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13

Standard: 88372 (pełna treść orzeczenia)