Zakaz organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie komunalne

Zaskarżonym zarządzeniem w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta powołując w podstawie prawnej art. 7 ust.1 pkt 1 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), w § 1 ust. 1 zakazał organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie gminy (miasta), w szczególności przez odmowę zawierania umów dzierżawy lub udostępniania gruntów w jakiejkolwiek innej formie, zakazanie promocji tego typu wydarzeń z wykorzystaniem majątku gminy oraz dystrybucję biletów na tego typu wydarzenia w jednostkach organizacyjnych gminy oraz za ich pośrednictwem.

Zaskarżone zarządzenie w podstawie prawnej powołuje art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. regulujący jako zadanie własne gminy sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a ponadto art. 33 ust. 5 u.s.g. zaliczający do zadań organu wykonawczego wykonywanie uprawnień zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zwraca uwagę, że nie powołuje ono przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zaliczającego do tych zadań gospodarowanie mieniem komunalnych. Powołuje natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Od razu nasuwa się wątpliwość, czy gospodarowanie nieruchomościami zawiera w sobie ustanowienie zakazu gospodarowania w określony sposób, jako składnik zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (brzmienie art. 7), z wykorzystaniem za to pewnych reguł ogólnych, nie mających znaczenia lokalnego i odnoszących się do zadań lub kompetencji innych podmiotów upoważnionych ustawowo (brzmienie art. 6 ust. 1 u.s.g., por. art. 164 Konstytucji).

Treść zarządzenia wykracza poza zakres gospodarowania nieruchomościami komunalnymi nie tylko przez ustanowienie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ale ponadto zakazując bez żadnej podstawy prawnej promocji działalności cyrkowej oraz dystrybucji biletów na przedstawienia oraz zawierając apel do jednostek niepodporządkowanych o przestrzeganie ustanowionych zakazów. 

Ochrona zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych czy widowiskowych przewidziana jest w ustawie o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz.856) i podlega nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej (art.15-18 u.oo.z., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2004 r. Dz. U. Nr 16, poz. 166). Wskazane przepisy ustawowe nie przewidują w tym zakresie upoważnienia dla organu gminy do wydania aktu normatywnego. Organ nadał wymienionemu w zarządzeniu zadaniu charakter wykraczający poza cechy określone w ust. 7 u.s.g. i art. 166 Konstytucji.

Jak podkreślają skarżący, prowadzą legalną i stale nadzorowaną przez państwo działalność zarobkową. Istotnym warunkiem powodzenia tej działalności jest możność korzystania z nieruchomości komunalnych. Przedmiotem sprawy nie jest odmowa zawarcia konkretnej umowy, lecz wykluczenie z góry przez gminę zawierania umów i zamanifestowanie tego zakazu w akcie z zakresu administracji publicznej. Akt ten zatem oddziaływuje bezpośrednio na sferę prawną skarżących, nie w aspekcie prawa cywilnego, lecz z uwagi na ich prawa podmiotowe wynikające z Konstytucji RP i związane z ich statusem przedsiębiorcy. Zarządzenie wprost ustanawia zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących.

Przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli w konsekwencji uzyskania z niej godziwego dochodu. Gmina nie unormowała zasad udostepnienia nieruchomości, jak napisano, lecz ustanowiła zasadę ich nieudostępniania. W zakresie miejsca wykonywania działalności nie było istotne, że gmina łaskawie pozostawiła skarżącym całą przestrzeń nieobejmującą nieruchomości komunalnych, bowiem badany jest interes prawny skarżących do prowadzenia działalności w każdym nadającym się do tego miejscu, w tym na nieruchomościach komunalnych.

Budzi zastrzeżenia pogląd, że podstawą prawną interesu prawnego nie może być Konstytucja RP, jako akt zbyt ogólny, a który przecież może być stosowany bezpośrednio lub bezpośrednio wpływa na sposób rozumienia i stosowania ustaw i norm podustawowych (wyrok II SA/Ol 892/10).

W wyroku I SA/Wa 604/16 wydanym w analogicznej sprawie trafnie podkreślono, że zarządzenie narusza konstytucyjne zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22), równości (art. 32 ust. 2) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3), na które skarżący mogą się powołać jako kształtujące ich sytuację prawną. Należy dodać, że naruszenie interesu prawnego skarżących dotyczy przede wszystkim ich uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584). 

Swoboda działalności gospodarczej stanowi publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Oznacza domniemanie swobody prowadzenia działalności dopóki co innego nie wynika z ustawy. Zakazy i ograniczenia swobody są wyjątkiem od zasady (patrz C. Kosikowski w Komentarzu do art.6 część 4 z powołaniem prac A. Walasek – Pyzioł i S. Biernata oraz uchwały III CZP 97/89 i wyroku VI SA/Wa 338/10). Stanowi to również odwołanie do zasady równości (art.32 Konstytucji RP), z której wynika zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, szczególnie w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa, przykładowo gdy gmina ogranicza dostęp pewnych podmiotów do działalności gospodarczej.

Wyrok WSA z dnia 25 października 2016 r., II SA/Wr 372/16

Standard: 88325 (pełna treść orzeczenia)

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do X objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent [...] (Prezydent) zobowiązał dyrektorów biur Urzędu [...], burmistrzów dzielnic [...] oraz kierowników jednostek organizacyjnych [...], dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie X albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent [...] i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność, co sąd podkreśla, nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Jednocześnie narusza to wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób.

Stwierdzenie nieważności zarządzenia nie oznacza jednak nałożenia na Gminę obowiązku zawierania umów najmu z określoną grupą podmiotów, żaden przepis prawa nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu.

Gmina jako osoba prawna, której przysługuje prawo własności ma pełne prawo do dysponowania nią w granicach zakreślonych przez ustawy. Jednak należy mieć na względzie fakt, że gmina – oprócz tego, że jest osobą prawną, której przysługuje prawo własności, jest również jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania publiczne, w tym uprawnioną do władczego ustalenia sytuacji prawnej innych podmiotów.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., III SA/Łd 422/16, że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu.

Wyrok WSA z dnia 14 września 2016 r., I SA/Wa 604/16

Standard: 88332 (pełna treść orzeczenia)