Charakterystyka aktu normatywnego

Koncepcja aktu normatywnego kształtowała się z trudem, na co wpływ miała m.in. ewolucja pojęcia aktu normatywnego w doktrynie prawniczej oraz fakt, iż zakreślając kompetencje Trybunału w pierwszej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn.: w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, z późn. zm.), ustawodawca posłużył się aż trzema kryteriami: materialnym, podmiotowym oraz przedmiotowym (formalnym). Ściślej rzecz biorąc, akty normatywne ujął on po części jako dokonywane przez wyróżnione organy państwa prawodawcze czynności konwencjonalne, mianowicie akty-czynności "ustanawiające normy prawne" (art. 1 ust. 1 pkt 2), a po części jako wytwory takich czynności (nazwy niektórych z owych aktów-wytworów wymienił w art. 1 ust. 1 pkt 1). Ostatecznie, w orzecznictwie Trybunału utrwaliło się ujęcie aktu normatywnego jako wytworu czynności prawodawczych; ujęcie to znalazło następnie odzwierciedlenie w Konstytucji i w kolejnych ustawach o Trybunale Konstytucyjnym: z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) oraz z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. poz. 1064, z późn. zm.).

Trybunał Konstytucyjny jako kluczową przesłankę kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego traktował konsekwentnie jego treść (por. w szczególności orzeczenia z: 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK w 1992 r., część I, poz. 13; 28 czerwca 1994 r., sygn. K 6/93, OTK w 1994 r., część I, poz. 14; 6 grudnia 1994 r., sygn. U 5/94, OTK w 1994 r., część II, poz. 41; 15 lipca 1996 r., sygn. U 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31; 6 maja 1997 r., sygn. U 2/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 17; 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170; 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127; 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109; 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45; 26 listopada 2008 r., sygn. U 1/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 160; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81; 4 grudnia 2012 r., sygn. U 3/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 131). Konkretniej, o uznaniu aktu za normatywny decydował przede wszystkim charakter zawartych w nim norm postępowania: jeżeli w drodze interpretacji można było odtworzyć z jego treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to traktowano go jako normatywny. Jednocześnie Trybunał podtrzymywał pogląd, iż jego właściwość nie obejmuje aktów indywidualno-konkretnych; jego kompetencje nie obejmują zatem tych aktów organów państwa, które adresowane są do indywidualnego podmiotu, dotyczą konkretnej sprawy czy sytuacji, czy też których stosowanie ma charakter "jednorazowy" (por. w szczególności orzeczenia TK z: 6 grudnia 1994 r., sygn. U 5/94, OTK w 1994 r., część II, poz. 41; 5 czerwca 2001 r., sygn. K 18/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 118).

Trybunał podkreślał, że ustalanie statusu aktu ma zawsze charakter konkretny i wymaga uwzględnienia jego systemowego (w szczególności funkcjonalnego) powiązania z innymi aktami uznawanymi niewątpliwie za normatywne, a ponadto zwracał uwagę, że wątpliwości odnośnie do normatywnego charakteru niektórych aktów wydają się nieodłączną cechą współczesnego systemu prawnego, bowiem odznacza się on wielką różnorodnością doniosłych społecznie aktów prawnych o trudnym do zdefiniowania lub wymykającym się jednoznacznym określeniom charakterze. W każdym jednak razie, jeżeli w aktach tych odnajdujemy jakąkolwiek treść normatywną, to nie ma podstaw wyłączenia ich spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza gdy w grę wchodzi ochrona praw i wolności człowieka i obywatela. Trybunał Konstytucyjny stosował w takich sytuacjach swoiste domniemanie normatywności aktu (por. w szczególności wyroki TK z: 21 czerwca 1999 r., sygn. U 5/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 99; 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127 oraz 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego o statusie prawnym aktu nie decydowały przesłanki związane z jego podstawą prawną (jej istnieniem, brakiem lub wadliwością), z dysponowaniem przez określony organ państwa kompetencją do jego wydania, ani też z zachowaniem w procesie jego stanowienia wyznaczonej procedury. Przesłanki te przesądzać mogły jedynie o mocy obowiązującej takiego aktu lub jej braku, o jego legalności bądź nielegalności itp.

Pragnąc dokonać w niniejszym orzeczeniu aktualizacji i doprecyzowania swojego poglądu na istotę aktu normatywnego, Trybunał stwierdził, iż w rzeczywistości w jego orzecznictwie występują dwa powiązane ze sobą alternatywnie kryteria kwalifikowania określonych aktów jako normatywnych:

1) kryterium formalne, zgodnie z którym przez akty normatywne rozumie się wszelkie akty, które - niezależnie od swej treści - są kwalifikowane jako źródła prawa przez Konstytucję (np. ustawy i rozporządzenia, ale już nie uchwały i zarządzenia, które mogą być formą służącą zarówno stanowieniu prawa, jak i jego stosowaniu); treścią aktów normatywnych w znaczeniu formalnym mogą być nie tylko normy prawne, ale również wypowiedzi służące dokonaniu określonych czynności konwencjonalnych (np. powołanie uczelni państwowej, wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, czy też utworzenie organu władzy publicznej),

2) kryterium materialne, zgodnie z którym przez akty normatywne rozumie się wszelkie akty, które - niezależnie od swej nazwy - zawierają normy prawne, czyli normy w zasadzie generalne i abstrakcyjne, z zastrzeżeniem, że współcześnie w doktrynie prawniczej zdecydowanie mniej akcentuje się cechę abstrakcyjności, wskazując trafnie, iż nierzadko normy prawne mają charakter generalny i konkretny, np. normy wyrażone w przepisach dostosowujących; aktami normatywnymi w znaczeniu materialnym mogą być nie tylko akty uznane za źródła prawa, ale również akty pełniące różne funkcje w zależności od konkretnego przypadku (np. uchwały i zarządzenia), a określane w art. 188 pkt 3 Konstytucji jako "przepisy prawa".

W konsekwencji, za akt normatywny w znaczeniu przewidzianym przez Konstytucję, a tym samym akt podlegający kognicji Trybunału Konstytucyjnego należy uznać akt spełniający kryterium formalne lub kryterium materialne, z zastrzeżeniem, że najczęściej mamy do czynienia ze spełnieniem obu wymienionych kryteriów.

Postanowienie TK z dnia 7 stycznia 2016 r., U 8/15, OTK-A 2016/1

Standard: 1

Konstytucyjna regulacja źródeł prawa odnosi się do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (zob. wyrok z 10 czerwca 2003 r., sygn. SK 37/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że kryterium oceny normatywności określonego aktu jest jego treść, a nie forma (zob. np. wyrok z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127). Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Cecha generalności oznacza, że adresat określonej normy prawnej powinien być określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy. Natomiast abstrakcyjność "dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności jest jej powtarzalność - to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez jednorazowe zastosowanie" (postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170). Jeżeli w ramach procesu interpretacji istnieje możliwość odtworzenia z treści określonego aktu normy prawnej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to akt ten ma charakter normatywny (zob. np. orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; wyrok z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97).

Wyrok TK z dnia 3 lipca 2012 r., K 22/09, OTK-A 2012/7/74, Dz.U.2012/799

Standard: 2 (pełna treść orzeczenia)