Ochrona danych osobowy przed organem ochrony konkurencji w sprawach o nadużycie pozycji dominującej; współpraca krajowych organów nadzorczych z krajowymi organami ochrony konkurencji

Art. 51 i nast. RODO oraz art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem poszanowania obowiązku lojalnej współpracy z organami nadzorczymi, może w ramach badania nadużycia pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 102 TFUE stwierdzić, iż ogólne warunki korzystania z usług tego przedsiębiorstwa dotyczące przetwarzania danych osobowych i ich wdrażanie nie są zgodne z tym rozporządzeniem, jeżeli stwierdzenie to jest konieczne do wykazania istnienia takiego nadużycia.

e względu na ten obowiązek lojalnej współpracy krajowy organ ochrony konkurencji nie może odstąpić od wydanej przez właściwy krajowy organ nadzorczy lub właściwy wiodący organ nadzorczy decyzji dotyczącej tych ogólnych warunków lub warunków do nich podobnych. Jeżeli organ ochrony konkurencji ma wątpliwości co do zakresu takiej decyzji, w sytuacji gdy wspomniane lub podobne warunki są jednocześnie przedmiotem badania prowadzonego przez te organy, lub jeżeli w braku prowadzenia dochodzenia lub wydania decyzji przez te organy nadzorcze organ ochrony konkurencji uważa, że rozpatrywane przezeń warunki nie są zgodne z RODO, powinien on skonsultować się z tymi właśnie organami nadzorczymi i zwrócić się do nich o współpracę w celu rozwiania wątpliwości lub ustalenia, czy przed przeprowadzeniem swojej własnej oceny winien on poczekać na wydanie przez nie decyzji. W braku zgłoszenia przez te organy zastrzeżeń lub też w braku ustosunkowania się do takiego wniosku w rozsądnym terminie, krajowy organ ochrony konkurencji może kontynuować prowadzone dochodzenie.

Przewidziane w RODO zasady współpracy nie są adresowane do krajowych organów ochrony konkurencji, lecz regulują one współpracę między krajowymi organami nadzorczymi, których dana sprawa dotyczy, a wiodącym organem nadzorczym, a także, w stosownych przypadkach, współpracę tych organów z Europejską Radą Ochrony Danych i Komisją.

Ani w RODO, ani w żadnym innym instrumencie prawa Unii nie przewidziano przepisów szczególnych, które regulowałyby współpracę między krajowym organem ochrony konkurencji a krajowymi organami nadzorczymi, których dana sprawa dotyczy, czy też wiodącym organem nadzorczym. Ponadto w rozporządzeniu tym nie przewidziano żadnego przepisu, który zakazywałby krajowym organom ochrony konkurencji stwierdzenia, w ramach wykonywania ich funkcji, że przetwarzanie danych dokonywane przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą nie jest zgodne z tym rozporządzeniem i może stanowić nadużycie tej pozycji.

Organy nadzorcze z jednej strony i krajowe organy ochrony konkurencji z drugiej strony pełnią odmienne funkcje oraz realizują własne cele i zadania.

Z jednej strony, zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ust. 1 lit. a) i g) RODO głównym zadaniem organu nadzorczego jest monitorowanie i egzekwowanie stosowania tego rozporządzenia przy jednoczesnym przyczynianiu się do jego spójnego stosowania w Unii, a to w celu ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych w związku z przetwarzaniem ich danych osobowych oraz ułatwiania swobodnego przepływu takich danych w Unii. W tym celu, organ nadzorczy dysponuje różnego rodzaju uprawnieniami, które zostały mu przyznane na mocy art. 58 RODO.

Z drugiej strony zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 krajowe organy ochrony konkurencji są uprawnione w szczególności do wydawania decyzji stwierdzających nadużycie przez przedsiębiorstwo pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE, których celem jest ustanowienie systemu gwarantującego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym, również z uwagi na konsekwencje takiego nadużycia dla konsumentów na tym rynku. Wydając taką decyzję, organ ochrony konkurencji powinien na podstawie wszystkich szczególnych okoliczności sprawy ocenić, czy zachowanie przedsiębiorstwa zajmującego pozycję dominującą skutkuje uniemożliwieniem, poprzez wykorzystanie środków odmiennych od tych, które stosuje się w warunkach normalnej konkurencji między towarami lub usługami, utrzymania istniejącego na rynku poziomu konkurencji lub rozwoju tej konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Deutsche Telekom/Komisja, C-152/19). W tym względzie zgodność lub niezgodność takiego zachowania z przepisami RODO może w odpowiednim przypadku stanowić, wśród istotnych okoliczności danej sprawy, przesłankę mającą znaczenie dla ustalenia tego, czy zachowanie to stanowi wykorzystanie środków stosowanych w warunkach normalnej konkurencji, a także dla oceny skutków, jakie ma dana praktyka na rynku lub dla konsumentów.

Wynika z tego, że w ramach badania nadużycia przez przedsiębiorstwo pozycji dominującej na określonym rynku konieczne może okazać się zbadanie przez organ ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego również zgodności zachowania tego przedsiębiorstwa z normami innymi niż przepisy prawa konkurencji, takimi jak ustanowione w RODO przepisy dotyczące ochrony danych osobowych.

Biorąc pod uwagę różnego rodzaju cele realizowane z jednej strony za pomocą przepisów ustanowionych w dziedzinie konkurencji, a w szczególności przez art. 102 TFUE, i z drugiej strony za pomocą przepisów regulujących dziedzinę ochrony danych osobowych w oparciu o RODO należy stwierdzić, że w sytuacji gdy krajowy organ ochrony konkurencji stwierdza incydentalnie, w ramach stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej, że doszło do naruszenia przepisów tego rozporządzenia, nie wchodzi on w rolę organów nadzorczych. W szczególności taki krajowy organ ochrony konkurencji nie monitoruje i nie egzekwuje stosowania przepisów RODO w celu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia, a mianowicie w celu ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych w związku z przetwarzaniem oraz ułatwienia swobodnego przepływu danych osobowych w Unii. Ponadto, w sytuacji gdy powołuje się on na niezgodność danego przetwarzania danych z przepisami RODO wyłącznie po to, aby stwierdzić nadużycie pozycji dominującej i nałożyć środki mające na celu doprowadzenie do zaprzestania tego nadużycia w oparciu o podstawę prawną wynikającą z prawa konkurencji, taki organ nie wykonuje żadnego z zadań, które zostały określone w art. 57 RODO, ani też nie korzysta z uprawnień zastrzeżonych dla organu nadzorczego na podstawie art. 58 RODO.

Dostęp do danych osobowych i możliwość ich przetwarzania stały się istotnym parametrem gry rynkowej, jaka się toczy pomiędzy przedsiębiorstwami konkurującymi ze sobą w ramach gospodarki cyfrowej. W związku z tym wyłączenie przepisów z dziedziny ochrony danych osobowych z ram prawnych, jakie organy ochrony konkurencji powinny wziąć pod uwagę przy badaniu nadużycia pozycji dominującej, sprowadzałoby się do zignorowania tej zachodzącej rewolucji gospodarczej i mogłoby zagrażać skuteczności prawa konkurencji w Unii.

W przypadku gdy krajowy organ ochrony konkurencji uzna za konieczne zajęcie, w ramach decyzji dotyczącej nadużycia pozycji dominującej, stanowiska w przedmiocie tego, czy przetwarzanie danych osobowych przez przedsiębiorstwo, którego ta decyzja dotyczy, jest zgodne z RODO, ten organ ochrony konkurencji i organ nadzorczy, którego sprawa dotyczy, lub, w stosownych przypadkach, właściwy wiodący organ nadzorczy w rozumieniu tego rozporządzenia powinny ze sobą współpracować w celu zapewnienia spójnego stosowania tego rozporządzenia.

Przy stosowaniu RODO wszystkie uczestniczące w danym postępowaniu organy krajowe są związane ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy. W myśl tej zasady, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w dziedzinach podległych prawu Unii państwa członkowskie, w tym ich organy administracyjne, są zobowiązane do wzajemnego szanowania się i udzielania sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów, podejmowania wszelkich środków właściwych do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających między innymi z aktów instytucji Unii oraz powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 listopada 2013 r., UPC Nederland, C-518/11; a także z dnia 1 sierpnia 2022 r., Sea Watch, C-14/21 i C-15/21). Z uwagi na tę zasadę, w sytuacji gdy krajowe organy ochrony konkurencji w wykonaniu swoich uprawnień badają zgodność danego zachowania przedsiębiorstwa z przepisami RODO, powinny one konsultować się i lojalnie współpracować z krajowymi organami nadzorczymi, których sprawa dotyczy, lub z wiodącym organem nadzorczym, przy czym wszystkie te organy są wówczas zobowiązane w tym kontekście do przestrzegania ich odpowiednich uprawnień i kompetencji, tak aby uczynić zadość obowiązkom wynikającym z RODO, a także realizować cele tego rozporządzenia, przy jednoczesnym zachowaniu jego skuteczności (effet utile).

Badanie przez organ ochrony konkurencji zachowania przedsiębiorstwa w świetle norm określonych w RODO może wiązać się z ryzykiem zaistnienia między tym organem a organami nadzorczymi rozbieżności w zakresie wykładni tego rozporządzenia.

W przypadku gdy w ramach badania mającego na celu stwierdzenie nadużycia przez przedsiębiorstwo pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE krajowy organ ochrony konkurencji uzna, że konieczne jest zbadanie zgodności zachowania tego przedsiębiorstwa z przepisami RODO, organ ten powinien sprawdzić, czy to zachowanie lub zachowanie do niego podobne było już przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy krajowy organ nadzorczy lub przez wiodący organ nadzorczy bądź też przez Trybunał. W takim przypadku krajowy organ ochrony konkurencji nie może odejść od tej zasady, zachowując jednak swobodę w wyciąganiu z tej sytuacji swoich własnych wniosków z perspektywy zastosowania prawa konkurencji.

Gdy krajowy organ ochrony konkurencji ma wątpliwości co do zakresu oceny dokonanej przez właściwy krajowy organ nadzorczy lub wiodący organ nadzorczy, w sytuacji gdy dane zachowanie lub zachowanie do niego podobne jest jednocześnie przedmiotem badania ze strony tych organów lub gdy, w braku przeprowadzenia przez te organy dochodzenia, uznaje on, że zachowanie przedsiębiorstwa nie jest zgodne z przepisami RODO, organ ten powinien skonsultować się z tymi organami i zwrócić się do nich o współpracę mającą na celu rozwianie wątpliwości lub ustalenie, czy przed dokonaniem swej własnej oceny winien on zaczekać na wydanie decyzji przez organ nadzorczy, którego sprawa dotyczy.

W sytuacji, gdy krajowy organ ochrony konkurencji zwraca się do organu nadzorczego o udzielenie informacji lub współpracę, ów organ nadzorczy powinien odpowiedzieć na to żądanie udzielenia informacji lub współpracy w rozsądnym terminie, przekazując będące w jego dyspozycji informacje mogące rozwiać istniejące po stronie tego organu konkurencji wątpliwości co do zakresu oceny przeprowadzonej przez ten organ nadzorczy lub, w stosownym przypadku, informując krajowy organ ochrony konkurencji, czy zamierza wszcząć procedurę współpracy z innymi organami nadzorczymi, których sprawa dotyczy, lub z wiodącym organem nadzorczym, zgodnie z art. 60 i nast. RODO, w celu wydania decyzji stwierdzającej, czy dane zachowanie jest zgodne z tym rozporządzeniem.

W braku ustosunkowania się w rozsądnym terminie przez organ nadzorczy, do którego zwrócono się z takim żądaniem, krajowy organ ochrony konkurencji może kontynuować prowadzone dochodzenie. To samo dotyczy sytuacji, w której właściwy krajowy organ nadzorczy i wiodący organ nadzorczy nie wyrażą sprzeciwu wobec dalszego prowadzenia takiego dochodzenia bez czekania na wydanie przez nie decyzji.

Wyrok TSUE z dnia 4 lipca 2023 r., C-252/21

Standard: 84131 (pełna treść orzeczenia)