Publikowanie na stronie internetowej oświadczeń o interesach prywatnych w celu zapobiegania konfliktom interesów i korupcji w sektorze publicznym

Art. 6 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) i art. 6 ust. 3 RODO, interpretowane w świetle art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty, należy rozumieć ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu przewidującemu zamieszczanie w sieci oświadczenia o interesach prywatnych, które każdy dyrektor instytucji otrzymującej środki publiczne jest zobowiązany złożyć, w zakresie, w jakim takie zamieszczanie wiąże się z ujawnieniem imiennych danych jego współmałżonka, konkubenta lub partnera oraz osób mu bliskich lub innych znanych składającemu oświadczenie osób, z którymi relacja mogłaby powodować konflikt interesów, czy też ujawnieniem wszystkich zawartych przez niego w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy kalendarzowych transakcji o wartości przekraczającej 3000 EUR.

Art. 9 ust. 1 RODO należy interpretować w ten sposób, że zamieszczanie na stronie internetowej organu publicznego odpowiedzialnego za gromadzenie oświadczeń o interesach prywatnych i kontrolę ich treści danych osobowych mogących pośrednio ujawnić orientację seksualną osoby fizycznej stanowi przetwarzanie dotyczące szczególnych kategorii danych osobowych w rozumieniu tych przepisów.

Wyrok TSUE z dnia 1 sierpnia 2022 r., C-184/20

Informacje odnoszące się do osób fizycznych wskazanych z imienia i nazwiska, opublikowane na stronie internetowej, stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO. Okoliczność, że informacje te wpisują się w ramy działalności zawodowej składającego oświadczenie, nie może pozbawić ich tej kwalifikacji (wyrok z dnia 9 marca 2017 r., Manni, C-398/15).

Operacja polegająca na zamieszczaniu na stronie internetowej danych osobowych stanowi ich przetwarzanie w rozumieniu  art. 4 pkt 2 RODO (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Weltimmo, C-230/14), za które administrator jest odpowiedzialny w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy 95/46 i art. 4 pkt 7 RODO [zob. analogicznie wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Latvijas Republikas Saeima, C-439/19).

Publikacja na stronie internetowej głównej komisji części danych osobowych zawartych w oświadczeniu o prywatnych interesach, które musi złożyć każdy dyrektor instytucji otrzymującej fundusze publiczne, wynika z przepisu ustawowego prawa państwa członkowskiego, któremu podlega ta komisja, przetwarzanie to jest konieczne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na tym organie jako administratorze danych, a w konsekwencji stanowi sytuację, o której mowa w art. 6 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) RODO. W tych okolicznościach nie ma potrzeby ustalania, czy przetwarzanie to wyczerpuje również znamiona sytuacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 akapit pierwszy lit. e) tego rozporządzenia.

Konieczne jednak jest aby podstawa prawna przetwarzania rozpatrywanego w postępowaniu głównym – spełniała  wymogi wynikające z art. 52 ust. 1 karty i art. 6 ust. 3 RODO, a w szczególności aby odpowiadała celowi leżącemu w interesie publicznym i był proporcjonalna do zamierzonego prawnie uzasadnionego celu.

Cele, polegające na wzmocnieniu gwarancji uczciwości i bezstronności decydentów sektora publicznego, na zapobieganiu konfliktom interesów i zwalczaniu korupcji w sektorze publicznym, bezsprzecznie leżą w interesie publicznym, a zatem są prawnie uzasadnione. Czuwanie nad tym, aby decydenci sektora publicznego wykonywali swoje funkcje w sposób bezstronny i obiektywny, oraz unikanie tego, aby wpływały na nich względy związane z interesem prywatnym, mają na celu zagwarantowanie należytego prowadzenia spraw publicznych i zarządzania mieniem publicznym.

Walka z korupcją stanowi ponadto cel, który państwa członkowskie obrały zarówno na poziomie międzynarodowym, jak i na poziomie Unii.

W szczególności na poziomie Unii państwa członkowskie przystąpiły do konwencji w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej, na mocy której każde państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia środków koniecznych do tego, aby korupcja urzędników, zarówno czynna, jak i bierna, była uznana za przestępstwo.

Na płaszczyźnie międzynarodowej art. 1 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji stanowi, że jej celem jest w szczególności wspieranie i wzmacnianie środków w celu bardziej skutecznego zwalczania korupcji, a także wspieranie uczciwości, odpowiedzialności i właściwego zarządzania sprawami publicznymi i mieniem publicznym. W tym celu art. 7 ust. 4 tej konwencji przewiduje, że „[k]ażde państwo strona, zgodnie z podstawowymi zasadami swojego prawa wewnętrznego, dołoży starań, by przyjąć, utrzymać i wzmocnić systemy, które popierają przejrzystość i zapobieganie konfliktom interesów”.

Jeśli chodzi o kwestię, czy publikacja na stronie internetowej danych osobowych zawartych w oświadczeniach o interesach prywatnych jest środkiem odpowiednim do osiągnięcia celu realizowanego w interesie ogólnym, należy zauważyć, że zamieszczanie w sieci niektórych danych osobowych zawartych w oświadczeniach o interesach prywatnych decydentów sektora publicznego w zakresie, w jakim pozwala na wykazanie istnienia ewentualnych konfliktów interesów mogących mieć wpływ na wykonywanie ich funkcji, może przyczyniać się do działania przez nich w sposób bezstronny. Tak więc tego rodzaju wdrożenie zasady przejrzystości jest odpowiednim środkiem dla zapobiegania konfliktom interesów i korupcji, zwiększenia odpowiedzialności podmiotów sektora publicznego, a tym samym – zwiększenia zaufania obywateli do działań publicznych.

W odniesieniu do wymogu konieczności, z motywu 39 RODO wynika, że wymóg ten nie jest spełniony, jeżeli zamierzony cel interesu ogólnego można racjonalnie osiągnąć w sposób równie skuteczny za pomocą innych środków, w mniejszym stopniu naruszających prawa podstawowe osób, których dane dotyczą, w szczególności prawa do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych zagwarantowane w art. 7 i 8 karty, ponieważ odstępstwa i ograniczenia zasady ochrony takich danych powinny być stosowane w granicach tego, co jest ściśle konieczne [zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Latvijas Republikas Saeima (Punkty karne), C-439/19). W konsekwencji należy zbadać, czy cel w postaci zapobiegania konfliktom interesów i korupcji w sektorze publicznym poprzez wzmocnienie uczciwości i bezstronności osób sprawujących w tym sektorze funkcje kierownicze można by racjonalnie osiągnąć w sposób równie skuteczny za pomocą innych środków, w mniejszym stopniu naruszających prawa do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych dyrektorów instytucji otrzymujących środki publiczne.

Oceny powyższej należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych właściwych danemu państwu członkowskiemu, takich jak istnienie innych środków mających na celu zapobieganie konfliktom interesów i walkę z korupcją, skala takich konfliktów i zjawiska korupcji w sektorze publicznym, a także charakter rozpatrywanych informacji i waga funkcji sprawowanych przez składającego oświadczenie, w szczególności jego pozycja w hierarchii, zakres kompetencji administracji publicznej, które ewentualnie zostały mu powierzone, oraz uprawnienia, którymi dysponuje w zakresie wydawania środków publicznych i zarządzania nimi.

Przesłankę, aby przetwarzanie było konieczne, należy zbadać łącznie z zasadą tak zwanej minimalizacji danych, ustanowioną w art. 5 ust. 1 lit. c) RODO, zgodnie z którą dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r., Asociaţia de Proprietari bloc M5A-ScaraA, C-708/18). Co za tym idzie, jedynie dane, których publikacja może rzeczywiście wzmacniać gwarancje uczciwości i bezstronności osób sprawujących funkcje kierownicze w sektorze publicznym, zapobiegać konfliktom interesów i zwalczać korupcję w sektorze publicznym, mogą być przedmiotem przetwarzania.

O ile w celu zapobiegania konfliktom interesów i korupcji w sektorze publicznym może być właściwe wymaganie, by w oświadczeniach o interesach prywatnych zostały zawarte informacje pozwalające na identyfikację osoby je składającej, jak również informacje dotyczące działalności współmałżonka, konkubenta lub partnera takiej osoby, o tyle publiczne ujawnienie w Internecie danych imiennych dotyczących współmałżonka, konkubenta lub partnera dyrektora instytucji otrzymującej środki publiczne, a także osób mu bliskich lub innych znanych mu osób, z którymi relacja mogłaby powodować konflikt interesów, wydaje się wykraczać poza to, co jest ściśle konieczne.

Nie wydaje się, by zamierzone cele interesu publicznego nie mogły zostać osiągnięte, gdyby do celów publikacji ograniczono się do odwołania się w oświadczeniu o interesach prywatnych jedynie do ogólnego pojęcia współmałżonka, konkubenta lub partnera, w zależności od przypadku, w powiązaniu z odpowiednim wskazaniem interesów dotyczących ich w związku z ich działalnością. Nie wydaje się również, aby systematyczne publikowanie w sieci wykazu transakcji przeprowadzonych przez składającego oświadczenie, których wartość przekracza 3000 EUR, było ściśle konieczne w świetle zamierzonych celów.

Nie można dążyć do celu interesu ogólnego bez uwzględnienia okoliczności, że należy pogodzić go z prawami podstawowymi, których dotyczy środek, dokonując zapewniającego równowagę wyważenia między celem interesu ogólnego z jednej strony a rozpatrywanymi prawami z drugiej strony (wyrok z dnia 5 kwietnia 2022 r., Commissioner of An Garda Síochána i in., C-140/20). W konsekwencji w celu dokonania oceny proporcjonalnego charakteru przetwarzania rozpatrywanego w postępowaniu głównym należy określić wagę ingerencji w prawa podstawowe do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych, jaka wiąże się z tym przetwarzaniem, oraz sprawdzić, czy znaczenie realizowanego przez to przetwarzanie celu interesu ogólnego pozostaje w związku z tą wagą.

W celu dokonania oceny wagi tej ingerencji należy uwzględnić między innymi charakter odnośnych danych osobowych, a w szczególności potencjalnie szczególnie chroniony ich charakter, jak również rodzaj i konkretne warunki ich przetwarzania, w szczególności liczbę osób mających do dostęp do tych danych oraz zasady tego dostępu (wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r., Asociaţia de Proprietari bloc M5A-ScaraA, C-708/18).

Publiczne podawanie w Internecie imiennych danych dotyczących współmałżonka, partnera lub konkubenta składającego oświadczenie oraz danych dotyczących osób mu bliskich lub innych znanych mu osób, z którymi relacja mogłaby powodować konflikt interesów, oraz wskazywanie przedmiotu transakcji, których wartość przekracza 3000 EUR, może ujawnić informacje dotyczące niektórych szczególnie chronionych aspektów życia prywatnego zainteresowanych osób, w tym na przykład ich orientacji seksualnej. Wagę takiej ingerencji może jeszcze zwiększyć kumulacja podlegających publikacji danych osobowych, jako że zestawienie tych danych pozwala na stworzenie niezwykle szczegółowego portretu życia prywatnego zainteresowanych osób.

Bezsporne jest, że skutkiem tego przetwarzania jest swobodny dostęp do tych danych w Internecie dla ogółu opinii publicznej, a tym samym dla potencjalnie nieograniczonej liczby osób. W konsekwencji przetwarzanie może umożliwić swobodny dostęp do tych danych osobom, które ze względów niezwiązanych z celem interesu ogólnego polegającym na zapobieganiu konfliktom interesów i korupcji w sektorze publicznym dążą do uzyskania informacji na temat sytuacji osobistej, materialnej i finansowej składającego oświadczenia oraz członków jego rodziny [zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Latvijas Republikas Saeima, C‑439/19]. Co za tym idzie, publikacja danych może na przykład narazić zainteresowanych na powtarzające się reklamy ukierunkowane, akwizycję handlową lub nawet ryzyko doświadczenia zachowań przestępczych.

Nie ulega wątpliwości, że walka z korupcją ma doniosłe znaczenie w Unii. W tym kontekście wyważenie ingerencji wynikającej z publikacji danych osobowych zawartych w oświadczeniach o interesach prywatnych z celami interesu ogólnego w postaci zapobiegania konfliktom interesów i korupcji w sektorze publicznym wymaga uwzględnienia między innymi istnienia i skali zjawiska korupcji w sektorze publicznym danego państwa członkowskiego, tak że wynik wyważenia, jakiego należy dokonać między tymi celami, z jednej strony, a prawem do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych zainteresowanej osoby, z drugiej strony, nie musi wcale być taki sam we wszystkich państwach członkowskich [zob. analogicznie wyrok z dnia 24 września 2019 r., Google, C-507/17).

Do celów takiego wyważenia należy w szczególności wziąć pod uwagę, że interes ogólny w opublikowaniu tych danych może być różny stosownie do wagi funkcji sprawowanych przez składającego oświadczenie, w tym do jego pozycji w hierarchii, zakresu kompetencji administracji publicznej, które ewentualnie zostały mu powierzone, oraz uprawnień, którymi dysponuje w zakresie wydawania środków publicznych i zarządzania nimi (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 maja 2014 r., Google Spain i Google, C-131/12).

Jeśli chodzi o dane dotyczące przynależności składającego oświadczenie lub, w sposób nieimienny, jego współmałżonka, konkubenta lub partnera do przedsiębiorstw, zakładów, stowarzyszeń lub funduszy oraz ich działalności na własny rachunek, a także przynależności do osób prawnych, których są oni członkami lub wspólnikami, należy uznać, że przejrzystość w odniesieniu do istnienia lub braku takich interesów pozwala obywatelom oraz podmiotom gospodarczym na uzyskanie rzetelnego obrazu niezależności finansowej osób, które mają uprawnienia decyzyjne w zakresie zarządzania środkami publicznymi. Ponadto dane dotyczące otrzymanych prezentów, innych niż prezenty od bliskich, których wartość przekracza 150 EUR, mogą wskazywać na występowanie aktów korupcji.

Przy zachowaniu zapewniającego równowagę wyważenia stosownie do stopnia uprawnień decyzyjnych składającego oświadczenie i pod warunkiem przestrzegania zasady minimalizacji danych publikacja takich danych zawartych w oświadczeniu o interesach prywatnych może być uzasadniona korzyściami, jakie taka przejrzystość przynosi – w kontekście wzmocnienia gwarancji uczciwości i bezstronności osób sprawujących funkcje kierownicze w sektorze publicznym – w zakresie zapobiegania konfliktom interesów i walki z korupcją.

Wyrok TSUE z dnia 1 sierpnia 2022 r., C-184/20

Standard: 84116 (pełna treść orzeczenia)