Rozstrzygnięcie w sprawie spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy o odprowadzania ścieków; wskazanie istotnych elementów umowy (art. 27 e ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś.)

Rozstrzygnięcie w sprawie spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy o odprowadzania ścieków, o którym mowy w art. 27 e ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) powinno zawierać istotne elementy umowy określone w art. 6 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.z.ś., w sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji, a stosowanie do art. 27e ust. 1 pkt 1 oraz ust 2 pkt 1 u.z.z.w.z.ś. rozstrzygnięcie to polega na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pomimo tego, że w art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.ś. mowa jest o „nakazaniu” zawarcia umowy, co może prowadzić do wniosku, iż kompetencja organu regulacyjnego ograniczona jest do  nakazania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcia umowy (złożenia  oświadczenia woli) z określoną osobą, ewentualnie do stwierdzenia obowiązku zawarcia umowy z taką osobą, to już uwzględnienie brzmienia ust. 1 pkt  1 tego samego artykułu, nawet na gruncie czysto językowym prowadzi do   wniosku, że ta kompetencja organu nakierowana jest na rozstrzygnięcie zaistniałego sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wydana przez organ decyzja powinna zatem przede wszystkim rozstrzygać sprawy sporne dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub  odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z  całą pewnością nie jest takim rozstrzygnięciem ograniczenie się organu do   nakazania zawarcia umowy bez wskazania istotnych elementów umowy. Badając sprawę sporu o zawarcie umowy organ nie może abstrahować od warunków tej umowy, czyniłoby to bowiem całkowicie nieskutecznym instrument rozstrzygania sporów wprowadzony w art. 27e u.z.z.w.z.ś.

Znajduje to potwierdzenie także w brzmieniu art. 27e ust. 3 u.z.z.w.z.ś., zgodnie z którym, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w  drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub  odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Skoro bowiem organ regulacyjny może określić „warunki  odprowadzania ścieków” do czasu rozstrzygnięcia sporu, to tym bardziej rozstrzygając spór powinien w decyzji warunki te określić.

Przede wszystkim jednak należy mieć na względzie cel wprowadzenia do u.z.z.w.z.ś. przepisów regulujących rozstrzyganie kwestii spornych związanych z  odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu do projektu ustawy z 27 października 2017 r o zmianie ustawy o   zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, którą wprowadzono art. 27e u.z.z.w.z.ś., wyjaśniono w szczególności, że nowelizacja ma na celu wyeliminowanie problemów związanych z niewłaściwym funkcjonowaniem rynku usług dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz, że ma zmierzać do prawnego zabezpieczenia interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który sprawować będzie dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w   wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (zob. Druk Sejmowy 1905, Sejm VIII kadencji).

Mając zatem na względzie charakter ochronny wprowadzonej regulacji zasadnym jest przyjęcie, że organ regulacyjny wydając decyzję nakazującą zawarcie umowy powinien określić istotne elementy tej umowy określone w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.ś. Co więcej, te same względy przesądzają za uznaniem, iż organ wydając decyzję nakazującą zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków w sposób konstytutywny orzeka o powstaniu stosunku zobowiązaniowego między stronami. To  bowiem decyzja kreująca bezpośrednio stosunek prawny zapewnia skuteczną realizację uprawnienia podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków. Wydanie takiej decyzji nie wymaga wszczynania dalszych postępowań sądowych ani egzekucyjnych oraz nie wiąże się z nią ryzyko dalszego uchylania się od obowiązku zawarcia umowy przez podmiot zobowiązany.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że  „(s)pór  o  zawarcie umowy zawsze powstaje w kontekście zarówno możliwości jej   zawarcia, jak i warunków umownych na zasadzie których ma się toczyć. Twierdzenie więc, że regulator nie ma kompetencji wszędzie tam, gdzie pojawia się jakikolwiek element analizy warunków umownych, jest twierdzeniem błędnym. Podkreślić również należy, że rozstrzygnięcie organu regulacyjnego podlega kontroli Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który zachowuje pełne spektrum uprawnień przypisanych dla sądu powszechnego. Uwzględnianie i rozważanie kwestii warunków umownych jako powodów odmowy zawarcia umowy jest więc immanentnie wpisane w istotę orzekania organu regulacyjnego (zob.  wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2640/21; z 22.03.2022 r., VII SA/Wa 2642/21).

Podobnie w doktrynie wskazuje się, że decyzja organu regulacyjnego nie  powinna piętrzyć nowych wątpliwości, a byłoby tak, gdyby organ orzekł jedynie, że na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek zawarcia umowy, a jej treść byłaby wciąż sporna między stronami (zob. H. Palarz, Charakterystyka postępowania [w:] Przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne. Problemy prawne, Warszawa 2022, lex/el.).

Pomimo tego, że w art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.ś. mowa jest o „nakazaniu” zawarcia umowy, co może prowadzić do wniosku, iż kompetencja organu regulacyjnego ograniczona jest do nakazania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcia umowy (złożenia oświadczenia woli) z określoną osobą, ewentualnie do stwierdzenia obowiązku zawarcia umowy z taką osobą, to już uwzględnienie brzmienia ust. 1 pkt 1 tego samego artykułu, nawet na gruncie czysto językowym prowadzi do wniosku, że ta kompetencja organu nakierowana jest na rozstrzygnięcie zaistniałego sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wydana przez organ decyzja powinna zatem przede wszystkim rozstrzygać sprawy sporne dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z całą pewnością nie jest takim rozstrzygnięciem ograniczenie się organu do nakazania zawarcia umowy bez wskazania istotnych elementów umowy. 

Znajduje to potwierdzenie także w brzmieniu art. 27e ust. 3 u.z.z.w.z.ś., zgodnie z którym, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w  drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub  odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Skoro bowiem organ regulacyjny może określić „warunki  odprowadzania ścieków” do czasu rozstrzygnięcia sporu, to tym bardziej rozstrzygając spór powinien w decyzji warunki te określić.

Uchwała SN z dnia 13 września 2023 r., I NZP 3/22

Standard: 83554 (pełna treść orzeczenia)