Zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 16 u.z.z.w.z.ś.)

Zezwolenie stanowi środek prewencyjnej kontroli, służący do sprawdzenia, czy podmioty zainteresowane wykonywaniem danej działalności rzeczywiście spełniają wszelkie przewidziane prawem warunki, których spełnienie ma być rzeczywistą gwarancją ochrony określonych – zasługujących na wzmożoną protekcję – dóbr. Zezwolenie ma zatem służyć wymuszeniu na podmiotach ubiegających się o takie zezwolenia, aby spełniały one określone warunki czy też rygory (obowiązki), istotne z punktu widzenia konieczności ochrony pewnych dóbr, np. dóbr policyjnych lub też interesów odbiorców usług (zob. M. Szydło objaśnienia do art. 3 [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, Lex/el.). Jak też wyjaśniono w projekcie u.z.z.w.z.ś., wprowadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków uniemożliwia dostęp do świadczenia tych usług podmiotom nieposiadającym odpowiednich środków finansowych i technicznych. Natomiast nakładanie zobowiązań na podmioty, którym udzielono zezwolenia, stanowić miało niezbędne ograniczenia przeciwdziałające praktykom monopolistycznym, stosowanym dotychczas przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (zob. Druk Sejmowy nr 2316, Sejm III kadencji).

W uzasadnieniu do ustawy z dnia 27 października 2017 r o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz  niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 2180), którą m.in. wprowadzono art.   27a u.z.z.w.z.ś., wyjaśniono, że wprowadzane zmiany zmierzać będą do   prawnego zabezpieczenia interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który sprawować będzie dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w  wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a za główny cel wprowadzonych zmian uznano zwiększenie ochrony użytkowników końcowych, w znaczącym stopniu konsumentów (zob. Druk Sejmowy 1905, Sejm VIII kadencji).

W sytuacji zatem, gdy gmina tworzy spółkę w celu budowy sieci kanalizacyjnej, także w sytuacji, gdy przystępuje do niej kolejna gmina na mocy porozumienia międzygminnego, i którą ta gmina lub gminy wyposażyły w  infrastrukturę potrzebną do wykonywania zbiorowego odprowadzania ścieków na ich terenie, a infrastruktura ta jest faktycznie wykorzystywana do odprowadzania ścieków, w tym nieruchomości są przyłączone do sieci (a zatem spełnione są wymogi techniczne), odpada podstawowa przesłanka przemawiająca za     koniecznością uzyskania zezwolenia, tj. uniemożliwienie dostępu do    świadczenia usług podmiotom nieposiadającym odpowiednich środków finansowych i technicznych. Za koniecznością uzyskania zezwolenia nie przemawia zatem potrzeba ochrony odbiorców usług, skoro spółka taka niewątpliwie spełnia wszelkie wymagania. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że  organem, który wydaje zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś., jest organ wykonawczy gminy, co stanowi uzasadnienie braku konieczności uzyskania zezwolenia, gdy działalność taką prowadzi sama gmina lub jej jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej.

Powyższe nie przesądza jednak jeszcze o dopuszczalności uznania, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 16 u.z.z.w.z.ś., spółka komunalna, jako gminna jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, na mocy art. 16 ust. 3 u.z.z.w.z.ś. jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś.

Konieczne jest uwzględnienie jeszcze dodatkowych aspektów.

Po pierwsze, należy wziąć pod uwagę racje społeczne i ekonomiczne. Przy ocenie tych racji nie można pominąć okoliczności związanych z  podejmowaniem przez gminę działań w celu wykonywania zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych, w  tym  takich jak: podjęcie współpracy z inną gminą (co w szczególności może wyrażać się w podpisaniu porozumienia o budowie sieci kanalizacyjnej i   o   powierzeniu zdań publicznych z zakresu zbiorowego odbioru ścieków), powołanie spółki komunalnej do budowy sieci kanalizacyjnej i do jej obsługi lub  przystąpienie do takiej spółki komunalnej oraz zaangażowanie znacznych środków publicznych dla budowy sieci kanalizacyjnej. Trzeba też uwzględnić ustalone pomiędzy spółką komunalną, a gminą lub gminami zasady współpracy (w   szczególności, w przypadku oparcia współpracy na umowie hurtowego odprowadzania ścieków, czy stawki oferowane gminie nie są w sposób nieuzasadniony kosztami wygórowane, a w przypadku współpracy spółki z kilkoma gminami, czy kształtują uprawnienia odbiorców usług z wszystkich gmin w sposób niedyskryminujący, w tym przede wszystkim czy spółka komunalna oferuje analogiczne ceny i stawki za analogiczne usługi, a w przypadku różnic, czy są one uzasadnione różnicą udokumentowanych kosztów).

W sytuacji, gdy gmina decyduje się na wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych we współpracy z inną gminą lub gminami, za pośrednictwem utworzonej w tym celu spółki prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), w której gmina ta jest mniejszościowym udziałowcem, i którą gmina ta, angażując środki publiczne wyposażyła w  infrastrukturę kanalizacyjną na swoim terenie, w przypadku zaistnienia sporu pomiędzy gminą, a taką spółką komunalną, przy literalnej interpretacji art. 16 ust. 3 u.z.z.w.z.ś. odbiorcy usług zostaliby pozbawieni możliwości uzyskania ochrony przewidzianej w u.z.z.w.z.ś.

Z jednej bowiem strony, organ regulacyjny mógłby dojść do przekonania, iż  istnieją przeszkody dla nakazania gminie zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków, jeśli w związku ze sporem ze spółką komunalną, w tym w szczególności w przypadku braku umowy regulującej zasady współpracy pomiędzy gminą i spółką w zakresie hurtowego odprowadzania ścieków lub sporu co do jej treści, gmina byłaby pozbawiona możliwości samodzielnej realizacji zbiorowego odprowadzania ścieków (ze względu na brak dostępu do sieci pozostającej w posiadaniu spółki i   brak alternatywy dla odprowadzania ścieków z wykorzystaniem innej sieci, zważywszy w szczególności na uprzednie wydatkowanie środków publicznych na   wbudowywanie sieci kanalizacyjnej znajdującej się w posiadaniu spółki komunalnej).

Z drugiej natomiast strony brak woli wystąpienia przez spółkę komunalną z  wnioskiem o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś., uniemożliwiałby, przy takiej interpretacji, nałożenie obowiązku zawarcia umowy na  taką spółkę, pomimo że nieruchomości są przyłączone do sieci będącej w   jej   posiadaniu, a sieć ta wybudowana została ze środków publicznych. W  przypadku natomiast udostępnienia przez taką spółkę sieci kanalizacyjnej gminie, co mogłoby pozwolić na nakazanie gminie zawarcie umów z odbiorcami usług, jeżeli zaproponowane gminie przez taką spółkę stawki i ceny hurtowego odbioru ścieków byłyby nierynkowe, a tym bardziej w przypadku stosowania przez   taką spółkę w sposób nieuzasadniony zróżnicowanych cen i stawek w  stosunku do usługobiorców z innych gmin, nie byłoby podstaw do skorzystania z  przewidzianych w u.z.z.w.z.ś. instrumentów regulacji rynku, przez co nie byłaby zapewniona ochrona odbiorców usług na przewidzianym w u.z.z.w.z.ś. poziomie.

Zaistniałaby zatem absurdalna i niedopuszczalna sytuacja całkowitego pozbawienia odbiorców usług ochrony przewidzianej w u.z.z.w.z.ś. Z powodu braku zezwolenia nie można byłoby bowiem nakazać zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków spółce komunalnej za pośrednictwem której gmina zdecydowała się realizować zadanie w postaci zbiorowego odprowadzania ścieków, a jednocześnie nakaz taki nie mógłby być nałożony na gminę, skoro nie dysponuje ona siecią, a   jej   jednostki organizacyjne, ani urząd gminy, nie prowadzą zbiorowego odprowadzania ścieków.

Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje, czy gmina zdecydowała się na   wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych za pośrednictwem jednostki organizacyjnej w   postaci utworzonej w tym celu spółki komunalnej uprzednio przekazując wykonywanie zadania publicznego na mocy porozumienia międzygminnego innej gminie, będącej także udziałowcem tej spółki, czy też do powierzenia wykonania tych zadań innej gminie nie doszło.

Wobec powyższego, racje o charakterze społecznym i ekonomicznym, przemawiają, za tym aby uznać, iż na mocy art. 16 ust. 3 u.z.z.w.z.ś. wymóg  uzyskania zezwolenia o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś. nie  dotyczy także spółki komunalnej, którą gmina powołała lub do której dana gmina przystąpiła (w szczególności jako udziałowiec mniejszościowy) i   za   pośrednictwem której gmina zdecydowała się na wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych wyposażając ją w infrastrukturę, w sytuacji gdy spółka ta jest  w  posiadaniu sieci, rozpoznawała wnioski o warunki techniczne i przyłączenie do    sieci oraz dokonywała odbiorów poszczególnych przyłączy do sieci, wykazując   w ten sposób zdolność to prowadzenia działalności w zakresie odprowadzania ścieków, a z którą to spółką gmina pozostaje w sporze.

Po drugie, za wykładnią odbiegającą od literalnego brzmienia art. 16 u.z.z.w.z.ś. przemawia też uwzględnienie treść art. 27e u.z.z.w.z.ś. wprowadzającego instytucję rozstrzygania spraw spornych przez organ regulacyjny, w tym dotyczących odmowy zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków. Instytucja ta została wprowadzona właśnie w celu rozstrzygnięcia sporu (o czym szerzej w  dalszej części uzasadnienia), a jednym z elementów rozstrzygnięcia sporu jest     ustalenie, czy dany podmiot, który odmawia zawarcia umowy, jest  przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, na którym ciąży obowiązek zawarcia umowy.

W braku podmiotów legitymujących się zezwoleniem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś., rozstrzygnięcie sporu powinno polegać przede  wszystkim na nakazaniu zawarcia umowy gminie, jeśli będąc w posiadaniu sieci kanalizacyjnej prowadzi ona działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (albo gminie, na którą zadanie to zostało na mocy porozumienia międzygminnego powierzone lub związkowi międzygminnemu).

Jeśli jednak organ regulacyjny w toku rozstrzygania sporu ustali, że gminie nie   można przypisać statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z  uwagi na to, że zdecydowała się ona na wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych za pośrednictwem spółki komunalnej, także spółki komunalnej, do której przystąpiła jako mniejszościowy udziałowiec, którą wyposażyła w infrastrukturę, dla   rozstrzygnięcia sporu konieczne może okazać się nałożenie obowiązku na spółkę komunalną nieposiadającą zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust 1 u.z.z.w.z.ś. W sytuacji, gdy spółka komunalna została, powołana do wykonywania należących do gminy zadań publicznych w zakresie odprowadzania ścieków lub do której gmina przystąpiła w celu realizacji tych zadań, a co istotniejsze została ona przez gminę wyposażona w infrastrukturę kanalizacyjną na terenie gminy, co  świadczy o ścisłym powiązaniu pomiędzy gminą a tą spółka, a jednocześnie zaistniał spór pomiędzy gminą i spółką, dla rozstrzygnięcia sporu i zapewnienia ochrony odbiorców usług konieczne jest przyjęcie, że w odniesieniu do takiej spółki zastosowanie znajduje wyjątek, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.z.z.w.z.ś.

Nakazanie bowiem zawarcia umowy gminie niebędącej w posiadaniu sieci kanalizacyjnej i nie prowadzącej działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych, która natomiast zdecydowała się na   wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych za pośrednictwem spółki komunalnej, którą  wyposażyła w infrastrukturę, a z którą pozostaje w sporze nie kończyłoby zaistniałego sporu. Co więcej, w sytuacji braku faktycznego dostępu przez gminę do sieci kanalizacyjnej pozostającej w posiadaniu spółki komunalnej i jednoczesnej niemożności osiągnięcia porozumienia pomiędzy spółką komunalną i gminą, zachodziłby w praktyce brak możliwości wykonania przez gminę decyzji nakazującej zawarcie umowy.

Należy przy tym zauważyć, że organ regulacyjny, dla rozstrzygnięcia sporu, w przypadku braku legitymowania się przez dany podmiot zezwoleniem, o którym mowa w art. 16 u.z.z.w.z.ś., w sytuacjach gdy nakazanie zawarcia umowy gminie nie  prowadziłoby do rozstrzygnięcia sporu, w szczególności powinien dokonać weryfikacji czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia wymogi, o  których mowa w art. 16 ust. 2 u.z.z.w.z.ś., oraz czy nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 17b u.z.z.w.z.ś., przez co realizowana jest ochrona odbiorców usług.

Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do absurdalnego i  niedopuszczalnego wniosku, że w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sporu wymaga nakazania zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków spółce komunalnej nielegitymizującej się zezwoleniem, o którym mowa w art. 16 u.z.z.w.z.ś., spółka    taka musiałby jeszcze wystąpić o wydanie zezwolenia, a zatem rozstrzygnięcie sporu byłoby uzależnione od woli spółki odnośnie wystąpienia o wydanie zezwolenia oraz od wydania kolejnej decyzji administracyjnej, co byłoby sprzeczne z istotą wprowadzenia instytucji rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług i w istocie prowadziłoby do braku zapewnienia ochrony odbiorców usług.

Zatem także w kontekście funkcji i celu wprowadzenia zezwolenia o   którym mowa w art. 16 ust 1 u.z.z.w.z.ś. oraz wprowadzenia wyjątku od obowiązku jego uzyskania, o którym mowa w art. 16 ust. 3 u.z.z.w.z.ś., a także uwzględniając zależności występujące pomiędzy tym zezwoleniem, a wprowadzoną w art. 27e u.z.z.w.z.ś. instytucją rozstrzygania sporów, zasadne jest przyjęcie, że    brak zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust 1 u.z.z.w.z.ś., w sytuacji gdy spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki do nakazania zawarcia umowy, nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia przez odbiorców usług, których nieruchomości zostały przyłączone do sieci będącej w posiadaniu spółki komunalnej, z wnioskiem o zawarcie umowy o odprowadzenie ścieków, a  w  przypadku odmowy zawarcia dopuszczalne jest nakazanie zawarcia umowy na podstawie art. 27e u.z.z.w.z.ś. Odmowa możliwości nakazania zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków w takiej sytuacji ze względu na brak zezwolenia o którym mowa w art. 16 ust 3 u.z.z.w.z.ś. w istocie oznaczałaby istotne osłabienie ochrony osób, które korzystają z usług publicznych.

16. Wobec powyższego należy zaznaczyć, że w konsekwencji stwierdzenia braku obowiązku uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w.z.ś., przez   będące spółką komunalną przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na  które pomimo braku tego zezwolenia, nałożony został nakaz zawarcia umowy o  odprowadzanie ścieków, nie ma przesłanek do nałożenia grzywny na mocy art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń, bowiem karze podlega prowadzenie działalności bez wymaganego zezwolenia.

Ponadto, w przypadku gdy nakaz zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków nałożony został na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które  przed  wydaniem decyzji nakazującej nie zawierało umów o odprowadzane ścieków i nie występowało o zatwierdzenie taryfy, nie jest spełniona przesłanka do  nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.z.ś., bowiem   to dopiero nałożenie nakazu zawarcia umowy rozpoczyna okres pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności, o którym mowa w art. 24i ust    1 u.z.z.w.z.ś. Na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym ciąży natomiast obowiązek przekazania organowi regulacyjnemu wniosku o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust 2 u.z.z.w.z.ś.

Uchwała SN z dnia 13 września 2023 r., I NZP 3/22

Standard: 83552 (pełna treść orzeczenia)