Obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne; w tym grunty w pasie drogowym drogi publicznej

Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii wskazanych tam dróg.

Stosownie zaś do art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).

Działka gruntu będąca drogą publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w ustawie o drogach publicznych. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały więc zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne – w kontekście prawa własności – może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w ustawie o drogach publicznych.

Konsekwencją rozstrzygnięcia ustawowego o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest więc de facto wyłączenie ich z obrotu prawnego, przynajmniej w zakresie zmiany ich publicznoprawnego właściciela. Instytucja „rzeczy wyłączonych z obrotu” (res extra commercium) nie jest co prawda instytucją uregulowaną w prawie polskim wprost, to jednak we współczesnej literaturze cywilistycznej niemal powszechnie przyjmuje się, że rzeczy stanowiące własność państwa (samorządu) i przeznaczone do wypełniania funkcji administracyjnych, to rzeczy, które należy zaliczyć właśnie do tej kategorii. Skutkiem tego jest wykluczenie możliwości bycia przez te dobra przedmiotem stosunków cywilnoprawnych. W wypadku dróg publicznych konsekwencje obecnego uregulowania ustawowego nie sięgają jednak aż tak daleko. O ile bowiem droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy podmiot publiczny i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym, o tyle możliwe jest np. zawarcie czynności dotyczących przestrzeni w obszarze tej drogi. To ustawa‎o drogach publicznych wskazuje jednak jakie czynności w tym zakresie są dopuszczalne.

Artykuł 22 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż grunty w pasie drogowym drogi publicznej zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, m.in. na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu. Według zaś art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązujące przepisy dają więc zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego osobom trzecim: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2 u.d.p.) lub tryb administracyjny (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W kontekście tego pierwszego trybu, dość powszechnie przyjmuje się, że umowa zawarta na cele inne niż wskazane powyżej dotknięta jest wadą nieważności i jako taka nie wywołuje skutków prawnych (art. 58 § 1 k.c.). Ustawa o drogach publicznych przewiduje zatem szczególną regulację dotyczącą warunków uzyskiwana przez podmioty prywatne tytułów prawnych do korzystania ‎z dróg publicznych wskazując wyłączne instrumenty prawne, z których można korzystać w stosunkach cywilnoprawnych obejmujących drogi publiczne, co zarazem dotyczy jedynie celów określonych w przepisach prawa. Instrumenty cywilnoprawne dotyczące dróg publicznych są więc ograniczone ustawowo. Pośród wskazanych w ustawie instrumentów brak jednak m.in. takiego narzędzia jak hipoteka.

W obecnym stanie prawnym przyjmuje się też, iż nie jest możliwe by droga publiczna występowała jako przedmiot świadczenia wynikającego z czynności cywilnoprawnych. Stanowisko to wymaga o tyle doprecyzowania, iż ustawa o drogach publicznych zezwala na oddawanie nieruchomości w pasie drogowym do korzystania osobom trzecim, ale tylko na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń służących do obserwacji i rejestracji zdarzeń na drogach. Wskazane w ustawie czynności prawne dotyczyć mogą więc jedynie określonego sposobu korzystania z drogi publicznej.

Z wymienionych powodów, w wypadku dróg publicznych, zasadna jest ich kwalifikacja prawna jako rzeczy, którymi obrót jest ograniczony. Taka kategoria rzeczy (które są wyłączone z obrotu innego niż między podmiotami publicznymi), ‎z uwagi na obowiązującą w tej mierze regulację ustawową, spełnia konstytucyjne kryteria dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, ‎w zakresie w jakim nie narusza to istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wskazanie przez prawodawcę własności publicznej dróg publicznych oznacza zakaz dopuszczenia takiego przedmiotu do powszechnego obrotu, zasadniczo z wykorzystaniem instytucji prawa cywilnego z udziałem podmiotów innych niż publiczne. Z istoty i charakteru prawnego dróg publicznych wynika zatem brak możliwości swobodnego obrotu nimi z udziałem podmiotów prywatnych.

Postanowienie SN z dnia 21 marca 2024 r., II CSKP 1206/22

Standard: 83540 (pełna treść orzeczenia)