Zakaz obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w związku z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz.958)

Wynikający z art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany ich stanu prawnego w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeśli nastąpiło ono przed publicznym zawiadomieniem.

Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz.958) dodała do specustawy drogowej rozdział 2a zatytułowany „Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych”, zawierający między innymi art. 11d ust. 9 stanowiący, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w art.11d ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 11d ust. 5 z.r.i.d., do którego odsyła przytoczona regulacja, stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. ‎11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, ‎a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów ‎i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera, stosownie do art.11 d ust. 6 z.r.i.d., w szczególności: 1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości; 2) informację o terminie ‎i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Ustanawiając w art. 11d ust. 5 z.r.i.d. zakaz obrotu nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi w razie powstania okoliczności w nim opisanych, ustawodawca odsyła w zakresie rozumienia pojęcia „obrót” do art. 13 ust. 1 u.g.n. przewidującego, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania ‎w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Z art.13 ust. 1 u.g.n. wynika, że definiuje on pośrednio pojęcie „obrót” przez przykładowe wyliczenie czynności prawnych prowadzących do przeniesienia praw przysługujących do nieruchomości skarbowych lub samorządowych lub do ich obciążenia prawami rzeczowymi, ewentualnie obligacyjnymi. Od momentu zawiadomienia wymienionych w specustawie drogowej podmiotów o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powstaje zatem stan uniemożliwiający dokonanie wyszczególnionych wyżej czynności prawnych zarówno w ramach obrotu cywilnoprawnego, jak i publicznoprawnego (co dotyczy oddawania tych nieruchomości w trwały zarząd, który nie jest cywilnoprawną formą korzystania ‎z nieruchomości); naruszenie tego zakazu jest sankcjonowane nieważnością czynności prawnej zgodnie z art. 11d ust. 10 specustawy drogowej. Celem tych regulacji jest petryfikacja – na dzień wskazany w art. 11d ust.5 – stanu prawnego nieruchomości skarbowych i samorządowych pod względem przedmiotowym ‎i podmiotowym w celu uniknięcia niebezpieczeństwa spekulacji gruntami przeznaczonymi na inwestycje drogowe i ewentualnego zwiększenia trudności ‎i kosztów związanych z realizacją tych inwestycji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle kontroli decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objętych opisanym wyżej postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na inwestycje drogowe, został wyrażony pogląd, że wynikający z art. 11d ust. 9 i 10 z.r.i.d. zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. wyrok NSA z 13 maja ‎2016 r., I OSK 1888/14, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 890/20). Na stan prawny nieruchomości składa się oznaczenie nie tylko właściciela nieruchomości, ale także jego wieczystego użytkownika. W nauce prawa wyrażono zapatrywanie, że literalna wykładnia art. 11d ust. 9 z.r.i.d. wskazuje na to, że zakaz obrotu obejmuje wszelkie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bez względu na to, jakimi prawami te nieruchomości są obciążone, a zatem także nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, skoro prawo ich własności nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Wykładnia językowa art. 11 d ust. 9 z.r.i.d. nie daje podstaw do różnicowania skutków czynności prawnych dotyczących gruntu państwowego lub samorządowego objętego postępowaniem administracyjnym ‎w sprawie inwestycji drogowej w zależności od tego, kto jest stroną tych czynności, a zatem przy zastosowaniu kryterium podmiotowego. Ustawodawca wskazuje bowiem tym przepisie jedynie na kryterium przedmiotowe, wyłączając spod obrotu (pod rygorem nieważności czynności prawnych) nieruchomości skarbowe ‎i samorządowe, a zatem ustanawiając zakaz dokonywania czynności prawnych, których przedmiotem są właśnie te nieruchomości. Ustanowiony w art. 11 d ust. ‎9 z.r.i.d. zakaz obrotu odnosi się zatem także, na zasadzie lege non distinguente, do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu skarbowego lub samorządowego i prawa własności posadowionych na nim budynków przez użytkownika wieczystego na rzecz osoby fizycznej, jak w tej sprawie. Nie ma bowiem podstaw, aby zakaz ten ograniczać jedynie do oddania gruntu skarbowego lub samorządowego w użytkowanie wieczyste w drodze czynności prawnej zdziałanej między właścicielem gruntu (Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego) a użytkownikiem wieczystym. Sformułowany w skardze zarzut wadliwej wykładni zawartego w art. 11d ust. 9 z.r.i.d. pojęcia „obrót” w kontekście treści art. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz zwłaszcza art. 13 ustawy u.g.n. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Postanowienie SN z dnia 18 kwietnia 2023 r., II CSKP 846/22

Standard: 81718 (pełna treść orzeczenia)