Budowa przy granicy nieruchomości sąsiedniej; zgoda sąsiada; przesłanki udzielenia przez organ pozwolenia na budowę
Odpowiedzialność odszkodowawcza ze stosunku własności i współwłasności Prawo sąsiedzkie
Każde zdarzenie sprawcze powinno być poddane ocenie w aspekcie bezprawności oraz istnienia podstawy obowiązku wyrównania wyrządzonej nim szkody. Źródłem obowiązku działania inwestora jest norma prawna lub ogólna reguła nie wyrządzania szkody osobom trzecim, ich naruszenie jest zachowaniem bezprawnym. Sąd uznał, że podstawowe znaczenie dla tej kwalifikacji ma niezgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazującym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym dotyczących dostępu do drogi publicznej.
Przepis powyższy jest normą prawa materialnego o charakterze ogólnym, dotyczącą projektowania i wykonawstwa.
Pojęcie "poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich” oznacza powinność uwzględniania interesów, które mają oparcie w konkretnych przepisach prawa, w tym cywilnych bądź techniczno-budowlanych, a nie interesów faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2010 r., II OSK 960/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Gd 707/18).
Zainteresowane osoby trzecie mogą, w wypadku ich naruszenia lub zagrożenia naruszeniem, dochodzić w postępowaniach administracyjnych i sądowych ochrony interesów prawnych, dotyczących m.in. takich kwestii jak uniemożliwienie na skutek inwestycji skorzystania z prawa zabudowy, powstanie utrudnień w zakresie dostępu do światła dziennego, do drogi publicznej. Ochrona wynikająca z powyższego przepisu nie ma jednak charakteru absolutnego, a uprawnienie osób trzecich nie może prowadzić do zablokowania planów inwestycyjnych właściciela gruntu, które są zgodne z prawem, gdyż określenie sposobu usytuowania obiektu budowlanego na oznaczonej nieruchomości mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2152/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 IUtego 2019 r., II SA/Łd 968/18). Przyjęto, że naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego stanowi takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 757/17).
Dostęp do drogi publicznej, definiowanej zgodnie z ustawą o drogach publicznych, może być bezpośredni, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę osoby trzecie mogą dochodzić wprowadzenia takich nakazów (zakazów), które zapewnią dostęp ich nieruchomości do drogi publicznej w dotychczasowy lub zmieniony sposób. Niewykorzystanie takiego środka oznacza zgodę na zmianę dotychczasowego stanu rzeczy. Rozróżnić jednak należy pozbawienie dostępu do drogi publicznej o charakterze definitywnym od tymczasowego, związanego z prowadzeniem inwestycji, w tym budową nowego dostępu docelowego na terenie innych nieruchomościach. Jakkolwiek także w tym wypadku obowiązuje, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, nakaz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, to konieczność zmiany wynikającej z tworzenia nowego układu komunikacyjnego wymaga wdrożenia rozwiązań tymczasowych. Właściwą formą prawną jego wprowadzenia jest decyzja o organizacji ruchu na czas prowadzenia robót wydawana na podstawie ustawy o ruchu drogowym.
W orzecznictwie przyjęto, że prowadzenie inwestycji budowlanej na podstawie i zgodnie z treścią ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym dotyczącej warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, nie wyklucza możliwości wyrządzenia szkody i odpowiednio dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych, w oparciu o przepisy prawa rzeczowego lub zobowiązań (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, z dnia 28 listopada 2007 r., V CSK 282/07, oraz z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08). Stanowisko to ma zastosowanie także do tymczasowej organizacji ruchu, zatwierdzonej w postępowaniu administracyjnym.
Wyrok SN z dnia 23 października 2020 r., I CSK 685/18
Standard: 81614 (pełna treść orzeczenia)
Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron /art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP/, jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych /art. 144 Kc/.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe.
Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.
Wręcz przeciwnie, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz tak, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż udzielono pozwolenia na budowę przy granicy w zasadzie całkowicie lekceważąc interesy strony wnoszącej skargę kasacyjną, Uznano, iż skoro strona ta może swoją budowę realizować w odległości 4 metrów od granicy /inwestor zaś przy granicy/, nie dochodzi do naruszenia prawa i należy wydać pozwolenie na budowę. Okoliczność, iż na znacznej długości wspólnej granicy powstanie ściana zacieniająca działkę sąsiednią, uznano natomiast za nie mającą znaczenia w sprawie, wręcz pozostającą poza kontrolą zarówno organu administracji jak i sądu. Nie dokonano natomiast w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny /względy/ przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właściciela sąsiedniej działki.
Zarówno z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w sprawie wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, zwłaszcza wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien więc wnioskodawcę stosownie do art. 9 kpa pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie bowiem, stosownie do art. 77 ( 1 kpa i 80 kpa, stanowi podstawę orzekania w sprawie. Brak uzasadnienia stanowiska jednej lub wszystkich stron postępowania też podlega ocenie organu orzekającego w sprawie, który rozstrzyga kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów.
Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.
Wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04
Standard: 81604 (pełna treść orzeczenia)
Uwzględnienie roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 k.c.) w sytuacji, gdy wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę narusza prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, przez zakłócenie korzystania z tej nieruchomości (art. 144 k.c.), nie może polegać na nakazaniu rozebrania obiektu.
Wyrok SN z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92
Standard: 81606 (pełna treść orzeczenia)