Nieważności umowy zawartej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

Nieistnienie celu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie prowadzi do nieważności umowy zawartej w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy.

Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte w przypadkach unormowanych w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowiły czynności prawa cywilnego i – z perspektywy normatywnej – były przejawem (verba legis) „dobrowolnego odstąpienia nieruchomości” (art. 6 ust. 1 in principio u.z.t.w.n.). Miały więc charakter samodzielny, niezwiązany z administracyjnymi podstawami wydania decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyroki SN z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84, z 7 maja 2004 r., III CK 188/03, i z 28 marca 2017 r., II CSK 359/16). W konsekwencji do oceny tych umów nie mogły odnosić się bezpośrednio przesłanki badania ewentualnych wadliwości decyzji administracyjnych; zastosowania do nich nie znajdował także wprost art. 3 u.z.t.w.n. określający cele, dla których realizacji możliwe było dokonanie wywłaszczenia. Ocena ważności umów zawieranych zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n powinna być dokonywana na zasadach ogólnych, unormowanych przede wszystkim w Kodeksie cywilnym.

Nieważności takich umów nie można w szczególności upatrywać w tym, że w treści umowy sprzedaży nie wskazano na niezbędność nieruchomości do realizacji określonego celu wywłaszczeniowego. Przepisy prawa w odniesieniu do tej kategorii umów nie stawiały bowiem takiego wymagania, a jednocześnie – wobec odmienności cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych podstaw nabycia własności – nie można go wywodzić z uregulowania obligatoryjnych elementów decyzji wywłaszczeniowej. W razie nieokreślenia albo nieprecyzyjnego określenia w umowie celu sprzedaży nieruchomości, ustalenie tego celu, jeśli było konieczne dla oceny, czy cel został zrealizowany (w szczególności w ramach postępowania o zwrot nieruchomości), powinno następować na podstawie dostępnych dowodów.

Z przepisów prawa nie wynika również, by sprzedaż nieruchomości dokonana mimo nieistnienia celu wywłaszczeniowego była dotknięta nieważnością, jako czynność prawna sprzeczna z ustawą, to jest na podstawie art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 3 u.z.t.w.n.; unormowanie nie dotyczyło bowiem umowy, lecz wywłaszczenia na podstawie decyzji administracyjnej. W art. 6 u.z.t.w.n. nie uregulowano także odrębnej, stypizowanej umowy „sprzedaży wywłaszczeniowej”. Z przywołanej regulacji wynika jedynie, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie ma obowiązek przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Kontekst zawarcia takiej umowy był wprawdzie oczywisty, pozycja negocjacyjna stron mogła być (i nierzadko była) nierówna, a zakres swobody kształtowania treści stosunku prawnego był ograniczony, zwłaszcza wobec ustawowej limitacji ceny nabycia nieruchomości; jednakże ani z art. 6 u.z.t.w.n., ani z innych przepisów prawa nie wynika, by czynnikiem oceny ważności takiej umowy sprzedaży było istnienie celu uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości.

Kwestia istnienia i realizacji celu nabycia nieruchomości miała (i ma) znaczenie prawne, lecz jedynie na etapie badania podstaw zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (obecnie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n.). W tym punkcie analizowane umowy różnią się od innych, typowych przypadków zbycia rzeczy, w których nabywca swobodnie określał sposób korzystania z przedmiotu prawa, a zbywca nie miał możliwości odzyskania prawa tylko z tej przyczyny, że sposób takiego korzystania nie odpowiadał przyjętym wcześniej intencjom czy założeniom stron. Tylko umowa sprzedaży zawarta w sytuacji unormowanej w art. 6 u.z.t.w.n. miała tę cechę, że nabycie własności nieruchomości mogło okazać się – w opisanym wyżej sensie – nietrwałe, a zbędność nieruchomości na cele mogące uzasadniać wywłaszczenie mogła prowadzić do konieczności jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

nieważność umowy sprzedaży nie mogłaby także wynikać z naruszenia zasady kauzalności czynności prawnych. W tej kwestii Sąd, z powołaniem się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 (OTK-A 2017/86, pkt 2.2.1.3.), stwierdził, że jeśli jeden z celów określonych w art. 3 u.z.t.w.n. „w rzeczywistości nie istniał, nie istniała także prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez Państwo”. Z tego poglądu Trybunału Konstytucyjnego, zaczerpniętego z wcześniejszego orzecznictwa konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., P 12/11), nie sposób jednak zasadnie wywodzić nawiązania konkretnie do zasady kauzalności czynności prawnych przysparzających oraz tezy o nieważności umowy sprzedaży w razie nieistnienia lub niezrealizowania celu wywłaszczeniowego. Przeciwnie, wypowiedź o „prawnej podstawie (przyczynie) nabycia własności przez podmiot publiczny” (wyrok TK z 12 grudnia 2017 r., SK 39/15) stanowiła ogólną uwagę tłumaczącą, dlaczego – z perspektywy konstytucyjnej – uzasadniony jest zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, równoznaczny z odjęciem prawa obecnemu właścicielowi publicznoprawnemu, jeśli nieruchomość ta nie została wykorzystana w sposób uzasadniający dokonane wcześniej wywłaszczenie. Za trafne należy więc uznać odczytanie wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd pierwszej instancji.

Wyrok SN z dnia 19 października 2023 r., II CSKP 1047/22

Standard: 79594 (pełna treść orzeczenia)