Brak materialnych przesłanek ograniczenia wolności gospodarczej

Nie ulega wątpliwości, że regulacja (także ta, zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Należy podtrzymać stanowisko wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreślono, iż "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47). Należy zauważyć, że w niniejszym wypadku owych "zasadniczych elementów regulacji" nie sposób doszukać się nie tylko w ustawie, ale i w żadnym innym akcie prawnym. Brak materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia. Należy podkreślić, że ma to znaczenie dla wszystkich podmiotów gospodarczych, usytuowanych w sferze oddziaływania kwestionowanej regulacji. Z formalnego punktu widzenia stwierdzić trzeba, że w takiej sytuacji zarówno podmioty "pominięte", które nie zostały wyznaczone do podejmowania działań określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym, jak i podmioty "wyznaczone" do ich realizacji nie znają przesłanek, którymi kieruje się starosta, dokonując takiego wyznaczenia. Z punktu widzenia podmiotów "pominiętych" oznacza to niemożność stwierdzenia jednoznacznych przyczyn pozbawienia ich możliwości funkcjonowania w określonym segmencie rynku świadczonych usług, jak i późniejszego dostosowania się do wymogów, których spełnienie zwiększałoby szanse na poszerzenie zakresu działalności także w odniesieniu do zadań, do których realizacji - na zasadzie wyłączności - powołani zostali inni uczestnicy tego rynku. Z punktu widzenia jednostek "wyznaczonych" nie pozwala na - obiektywnie uchwytne - zweryfikowanie zasadności dokonanego przez starostę wyboru, także w kontekście (podnoszonego w stanowisku Prokuratora Generalnego) szczególnego ich statusu prawnego, jako podmiotów zobowiązanych do świadczenia usług na warunkach narzuconych przez organ administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca słusznie odwołał się również do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym "uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia «tylko w ustawie» jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek (...). Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane «tylko» w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń" (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3).

Pominięcie w treści art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym jakichkolwiek elementów materialnoprawnych, które z woli ustawodawcy determinować winny treść rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej, musi być uznane za podważające zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Skutkuje ono pozostawieniem organowi stosującemu kwestionowane przepisy nadmiernej swobody, której efektem jest nie tylko - wskazywana już - niemożność precyzyjnego określenia treści wprowadzonego ograniczenia, ale także stworzenie pola dla jego niedozwolonej aktywności prawotwórczej, "uzupełniającej" regulację ustawową w części dotyczącej doprecyzowania materialnych przesłanek podejmowanych decyzji. W żadnym stopniu nie gwarantuje to - podkreślanego w orzecznictwie TK - dążenia do zapewnienia jednolitości interpretacji i stosowania tych przepisów.

Wyrok TK z dnia 7 czerwca 2005 r., K 23/04, OTK-A 2005/6/62, Dz.U.2005/109/925

Standard: 1897 (pełna treść orzeczenia)