Działalność gospodarcza państwa

Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa. Z brzmienia art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji wynika, że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna, co świadczy o tym, iż konstytucyjną ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (postanowienie o sygn. SK 67/05). Państwo dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, przy pomocy których uczestniczy w obrocie gospodarczym (np. przedsiębiorstw państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).

Za decydujące kryterium, różnicujące pozycję podmiotów prywatnych od publicznych podmiotów gospodarczych, Trybunał przyjął kryterium majątkowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, za publiczny podmiot gospodarczy należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał zaznaczył również, że w wypadku podmiotów gospodarczych "mieszanych", tj. wykorzystujących jednocześnie majątek publiczny i prywatny, kryterium majątkowe może stanowić jedynie punkt wyjścia dla dalszych rozważań co do sposobu określenia charakteru podmiotu.

W powołanych wyżej postanowieniach o sygn. SK 67/05 oraz o sygn. SK 80/06 Trybunał wskazał także drugie, funkcjonalne kryterium określania publicznego statusu podmiotu, za które uznał wpływ organów państwa na działalność tego podmiotu. Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko tam przyjęte, zgodnie z którym publicznym podmiotem gospodarczym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. O decydującym wpływie władz publicznych na dany podmiot można mówić w szczególności wtedy, gdy władze te - pośrednio lub bezpośrednio - posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, a także jeżeli posiadają one inne uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, dzięki którym mogą wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Istotne w tym zakresie jest to, że dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa.

Trybunał Konstytucyjny zgadza się z założeniem, że o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej. Wykonywanie zadań publicznych przez państwo odbywa się bowiem zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium. Przy czym prowadząc działalność gospodarczą, państwo korzysta z różnych form organizacyjno-prawnych. Działalność gospodarcza państwa różni się jednak zasadniczo od działalności podmiotów prywatnych. Obok tradycyjnej roli, jaką jest pozyskiwanie przychodów, pełni ona przede wszystkim ważną funkcję w realizacji istotnych celów, takich jak obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne czy też ochrona środowiska. Nawet jeżeli zysk jest głównym celem działania takiego podmiotu, to i tak w ostatecznym rozrachunku musi on być przeznaczony na realizację określonych celów publicznych (zob. R. Illinicz, Własność państwowa i jej ochrona w świetle Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 62).

Tym samym nie można uznać, że sytuacja publicznych podmiotów gospodarczych, jest tożsama z sytuacją osób prawnych prawa prywatnego, rozumianych jako zrzeszenie obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Działalność publicznych podmiotów gospodarczych ma służyć państwu i wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Natomiast jednostki, jak również osoby prawne prawa prywatnego korzystają z przysługujących im praw i wolności w dowolny sposób, w granicach prawa. Źródłem tych praw i wolności jest godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Podmioty prywatne mogą swobodnie decydować o rozpoczęciu prowadzenia działalności, wyborze rodzaju działalności, jej formie prawno-organizacyjnej, sposobie i zakresie jej prowadzenia czy wreszcie o jej ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia (zob. J. Ciapała, Konstytucyjna wolność działalności gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, Szczecin 2009, s. 234).

Takiej swobody nie mają publiczne podmioty gospodarcze. Jak podkreślił Trybunał w wyroku z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, "Trudno utrzymywać, iż uprawnienia nadane różnego rodzaju podmiotom gospodarczym, dla których materialną podstawą działalności jest własność podmiotów publicznoprawnych i które utworzone zostały na podstawie rozstrzygnięć organów władzy publicznej (nawet jeśli faktycznie podjęte one zostały w formach typowych dla prawa prywatnego), ma bezpośredni i genetyczny związek z godnością osoby ludzkiej" (OTK ZU nr 4/2001, poz. 82).

Szczególny status "sektora publicznego" w działalności gospodarczej wynika z rozdziału X Konstytucji. Art. 216 ust. 2 Konstytucji upoważnił ustawodawcę do uregulowania zasad i trybu nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne. W powoływanym wyroku o sygn. K 19/00 Trybunał stwierdził, że przepis ten można uznać "za upoważnienie (a przynajmniej konstytucyjną akceptację) do bardzo głębokiej ingerencji ustawodawczej w działalność gospodarczą państwowych osób prawnych". Jeżeli zatem państwo, w uzasadnionych wypadkach, decyduje się na uczestnictwo w życiu gospodarczym, ma swobodę kształtowania instytucji prawnych, w jakich to następuje. Może ono wybrać funkcjonujące w systemie prawnym instytucje właściwe dla prawa prywatnego (np. spółki), może też stworzyć nowe formy organizacyjne, wyposażając je w odrębną od państwa osobowość prawną (np. przedsiębiorstwa państwowe), może wreszcie zezwolić na prowadzenie takiej działalności bezpośrednio przez jednostki budżetowe niewyposażone w odrębną osobowość prawną. Niezależnie jednak od organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej państwo nie staje się podmiotem praw i wolności wynikających z rozdziału II Konstytucji.

Postanowienie TK z dnia 6 kwietnia 2011 r., SK 21/07, OTK-A 2011/3/28

Standard: 1886 (pełna treść orzeczenia)