Zniesienie jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z zakresu administracji publicznej i przekazanie tych zadań innej jednostce w rozumieniu art. 23[1] § 1 k.p.

Zniesienie jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z zakresu administracji publicznej i przekazanie tych zadań innej jednostce, posiadającej własne zasoby kadrowe wystarczające do ich wykonania, nie stanowi przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę w rozumieniu art. 23[1] § 1 k.p.

Zmiany w administracji publicznej (różnego rodzaju reorganizacje, połączone z przejmowaniem zadań jednych jednostek organizacyjnych administracji publicznej przez inne jednostki oraz związane z kurczeniem się sfery publicznej administrowanej przez państwo, przekazywaniem części zadań poza sferę publiczną, np. świadczenia medyczne, edukacja, wreszcie z ogólnym dążeniem do redukcji zatrudnienia w sferze publicznej ze względu na stan finansów publicznych) skłaniają do spojrzenia na stosowanie art. 23[1] k.p. do tego rodzaju przekształceń (reorganizacji) w kierunku zaproponowanym w wyrokach z 14 maja 2012 r., II PK 228/11 oraz z 23 maja 2012 r., I PK 200/11. Oznacza to wykluczenie stosowania art. 23[1] k.p. do tych sytuacji, gdy z ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że podmiot publiczny przejęte na podstawie aktu prawnego zadania i kompetencje będzie realizował wyłącznie przez własne wyspecjalizowane zasoby kadrowe, modyfikując (poszerzając) zakres obowiązków zatrudnionych przez siebie urzędników, bez konieczności zatrudniania pracowników innego podmiotu publicznego, którego zadania przejął, a więc gdy celem przeprowadzanej reorganizacji jest w istocie ograniczenie zatrudnienia w danej sferze publicznej. Przy takim założeniu, samo przejęcie zadań (kompetencji) od likwidowanej (znoszonej) jednostki organizacyjnej administracji publicznej przez inną jednostkę nie musi oznaczać przejęcia także pracowników wykonujących dotychczas te zadania w likwidowanej jednostce, jeżeli własne zasoby kadrowe jednostki przejmującej zadania są wystarczające do ich sprawnego i efektywnego wykonywania, bez uszczerbku dla ochrony praw i interesów obywateli. 

Taka reorganizacja administracji publicznej, której skutkiem jest ograniczenie zadań tej administracji, musi wiązać się ze zmniejszeniem zatrudnienia w sferze publicznej (ograniczeniem liczby pracowników), co oznacza w konsekwencji jedynie przejęcie samych zadań bez konieczności przejęcia pracowników wykonujących dotychczas te zadania.

Można powiedzieć ogólnie, także w odniesieniu do pracodawców publicznych, że przejęcie przez inną jednostkę organizacyjną zadań wykonywanych w dotychczasowym zakładzie pracy stanowi co do zasady przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę, jeżeli towarzyszy temu przejęcie innych jeszcze istotnych elementów towarzyszących wykonywaniu tych zadań. Jeżeli jednak jednostka przejmująca zadania dysponuje własnymi zasobami materialnymi, organizacyjnymi oraz kadrowymi, pozwalającymi na wykonywanie przejętych zadań bez konieczności przejęcia pracowników, to wówczas nie dochodzi do przejścia zakładu pracy w rozumieniu art. 23[1] § 1 k.p.

Jak wynika z powyższych rozważań, samo przejście zadań na inny podmiot nie jest wystraczające do zastosowania mechanizmu transferu pracowników opisanego w art. 23[1] k.p. 

Przy ogólnym ujęciu terminu „zadania” istnieje ryzyko uproszczeń w procesie rozstrzygania konkretnych spraw – wystarczyłoby bowiem, aby na inny podmiot przeszły jakiekolwiek zadania, aby można było mówić o przejściu zakładu pracy na nowego pracodawcę. Ogólnie ujęte same zadania pozostają nieokreślone – choćby co do liczby pracowników, którzy mieliby je nadal wykonywać u nowego pracodawcy. Dlatego przejście samych zadań na inny podmiot nie musi się wiązać z koniecznością przejścia załogi (choćby tylko części załogi) do tego innego podmiotu w celu wykonywania tych zadań u nowego pracodawcy.

Jeżeli w wyniku reorganizacji dokonanej w administracji publicznej dochodzi do likwidacji (zniesienia) jakiejś jednostki organizacyjnej (urzędu) ze względu na zmniejszenie zakresu lub rozmiaru zadań (w tej jednostce organizacyjnej albo również w innych jednostkach należących do danego działu administracji) i jednocześnie nie ulega wątpliwości, że kadra urzędnicza jednostki przejmującej zadania będzie w stanie zadania te wykonać bez konieczności przejęcia choćby tylko części kadry urzędniczej jednostki znoszonej, brak jest wystarczająco silnych argumentów pozwalających na obronę stanowiska, że w takiej sytuacji wraz z przejmowanymi zadaniami jednostka (urząd) przejmująca te zadania musi przejąć także dotychczas wykonujących je urzędników – pracowników likwidowanej jednostki organizacyjnej. 

W każdym przypadku przejścia zadań na inny podmiot (np. w ramach reorganizacji administracji publicznej) należy badać rozmiar przekazywanych i przejmowanych zadań i w tym kontekście poddać ocenie, czy w skali globalnej nie doszło do ich zmniejszenia, a tym samym do uzasadnionej potrzeby kumulacji zadań w jednym podmiocie (w mniejszej niż dotychczas liczbie podmiotów wykonujących te zadania) w celu lepszego wykorzystania zasobów kadrowych.

Z przekazaniem zadań jako podstawy transferu wiąże się dopuszczalność stosowania go jako wyłącznego kryterium przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę, gdy nie dochodzi do przekazania innych elementów (materialnych, kadrowych) związanych z prowadzeniem działalności przez dotychczasowego pracodawcę. Rozstrzygnięcia za każdym razem wymaga, czy przejście zadań ma charakter samodzielny, czy też towarzyszą mu inne elementy, potwierdzające przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę.

Jeżeli przyjmie się, że należy poszukiwać tego rodzaju kryteriów (dodatkowych elementów towarzyszących przejęciu zadań) w odniesieniu do jednostek organizacyjnych administracji publicznej, to nie pośród kryteriów materialnych, typowych dla działalności gospodarczej. 

Dyrektywa 2001/23/WE (podobnie jak jej poprzedniczka, dyrektywa 77/187/EWG) nie obejmuje przypadków transferu w sferze publicznej, co wynika wprost z jej art. 1 ust. 1 lit. c. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie dotyczy zatem bezpośrednio przekazywania (przejmowania) zadań (funkcji administracyjnych) między organami administracji publicznej, a jeżeli dotyka sfery publicznej, to na poboczach zasadniczej działalności administracyjnej (np. sprzątanie urzędów administracji publicznej, prowadzenie usług gastronomicznych w zakładach świadczących usługi publiczne).

Pracownicy sfery publicznej nie mogą być jednak traktowani w mniej korzystny sposób od pracowników sfery niepublicznej, jeśli chodzi o ochronę trwałości stosunku zatrudnienia w przypadku rzeczywistego przejścia zakładu pracy lub jego części na inny podmiot. Nie ma podstaw do wyłączenia lub ograniczenia stosowania art. 23[1] k.p. do pracowników zatrudnionych w organach administracji. Ograniczenie lub wyłączenie stosowania instytucji przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę powinno mieć wyraźną, ustawową podstawę w każdym konkretnym przypadku. Tego rodzaju wyłączenia powinny być przy tym poprzedzone wprowadzeniem innych zasad ochrony pracowników administracji na wypadek zmian organizacyjnych, nie można bowiem pozbawiać stabilizacji zatrudnienia wielkiej grupy pracowników.

Przekazywanie zadań między organami administracji publicznej ze skutkiem w postaci przejścia zakładu pracy jest aprobowane w piśmiennictwie i orzecznictwie. W niektórych przypadkach ustawodawca posługuje się regulacjami szczególnymi, na przykład przewidując, że pracownicy określonej jednostki organizacyjnej stają się z mocy prawa z chwilą wejścia w życie zmian organizacyjnych pracownikami innej jednostki. Ustawodawca może jednak przewidzieć, że nowy urząd skieruje do wybranych pracowników propozycję zatrudnienia, a w razie braku takiej propozycji w stosownym czasie stosunki pracy definitywnie ustaną, np. w drodze wygaśnięcia (por. liczne przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; art. 18 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). 

Ustawodawca może także przewidzieć, że w razie likwidacji jednostki organizacyjnej możliwe będzie rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, choćby zadania likwidowanej jednostki przejęła inna jednostka (por. art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela), albo że w przypadku likwidacji lub reorganizacji jednostki możliwe będzie rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym, jeżeli nie będzie możliwe przeniesienie pracownika na inne stanowisko (por. art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). 

Dla pracowników mianowanych służby cywilnej ustawodawca przewiduje możliwość wypowiedzenia stosunku pracy w razie likwidacji urzędu, o ile nie jest możliwe przeniesienie go do innego urzędu (por. art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227 poz. 1505 ze zm.). 

Można przyjąć, że likwidacja urzędu ma takie znaczenie jak likwidacja pracodawcy w rozumieniu powszechnego prawa pracy. Innymi słowy, do likwidacji pracodawcy dochodziłoby w razie definitywnego zakończenia przez państwo określonej działalności, bez przekazania kompetencji i zadań innemu podmiotowi. Takie przypadki są jednak niezwykle rzadkie. Na ogół likwidacja jakiegoś urzędu łączy się z przekazaniem jego dotychczasowych zadań innemu urzędowi. Czy łączy się także z przejściem pracowników do nowego pracodawcy, zależy od konkretnych okoliczności.

Biorąc pod uwagę szczególne regulacje ustawowe dotyczące pracowników zatrudnionych w sferze publicznej można postawić tezę, że nie w każdej sytuacji likwidacji (zniesienia) jednostki organizacyjnej administracji publicznej i przejęcia jej zadań przez inną jednostkę organizacyjną administracji publicznej znajduje zastosowanie art. 23[1] k.p. 

Przepisy normujące stosunki pracy określonych kategorii pracowników administracji publicznej mogą bowiem wprowadzać odmienne skutki likwidacji takiej jednostki i przekazania jej zadań innej jednostce. 

Na zasadzie art. 5 k.p. (oraz analogicznych regulacji odsyłających do Kodeksu pracy w ustawach szczególnych) przepisy Kodeksu pracy znajdują zastosowanie tylko w sprawach nieuregulowanych przepisami szczególnymi. Ujawnia się przy tym daleko idąca rozbieżność między poszczególnymi unormowaniami (por. przykłady przytoczone wyżej), stanowiąca konsekwencję regulacji zatrudnienia w sferze publicznej w licznych pragmatykach.

Ustawowe określenie sytuacji prawnej pracowników likwidowanych urzędów (jednostek organizacyjnych administracji publicznej) wydaje się bardziej odpowiednie niż bezpośrednie stosowanie do nich art. 23[1] k.p., zwłaszcza gdy wraz z przekazywanymi zadaniami nie przechodzą składniki majątkowe, a przekazanie zadań musiałoby doprowadzić do rozproszenia pracowników w ramach zmian administracyjnych między różnymi miejscowościami.

Uchwała SN z dnia 28 marca 2013 r., III PZP 1/13

Standard: 63490 (pełna treść orzeczenia)

Wedle art. 1 ust. 1 lit. c dyrektywy Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (Dz. U. UE L z dnia 22 marca 2001 r.), reorganizacja administracyjna organów administracji publicznej, lub przeniesienie funkcji administracyjnych między organami administracji publicznej, nie stanowi przejęcia w rozumieniu niniejszej dyrektywy. Krajowe ustawodawstwo nie zawiera takiego zastrzeżenia, wobec tego przyjmuje się, że w polskim porządku prawnym nie jest wykluczone przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę także na skutek zmian strukturalnych w administracji, będących następstwem przeniesienia zadań i kompetencji między jej organami. Pozostaje to w zgodzie z dyrektywą, która nakłada minimalne wymagania a państwa członkowskie mogą stosować lub wprowadzić przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, które są korzystniejsze dla pracowników, albo wspierać lub zezwalać na bardziej korzystne dla pracowników układy zbiorowe lub układy pomiędzy partnerami społecznymi.

Zadania i kompetencje same w sobie nie stanowią jednostki ekonomicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy Rady 2001/23/WE i dopiero zorganizowanie struktury opartej na czynniku ludzkim powołanym w celu ich realizacji odpowiada tej definicji.

Funkcjonowanie pracodawcy w tzw. strefie publicznej powoduje, że realizuje on misję publiczną, która uwypukla czynnik zadaniowy, ale realizowany przez zorganizowaną grupę pracowników (placówkę zatrudnienia), a więc o zachowaniu tożsamości po transferze decyduje czynnik ludzki. To zaś oznacza, że przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę nie może polegać wyłącznie na przekazaniu zadań i kompetencji, jeśli nie wiąże się to z koniecznością utworzenia dla ich wykonywania wyspecjalizowanej struktury organizacyjnej składającej się z pracowników dotychczas wykonujących te zadania i kompetencje u uprzednio istniejącego podmiotu publicznego. Nie można zatem przyjąć przejścia zakładu pracy na podstawie art. 23[1] k.p., jeśli podmiot publiczny przejęte na podstawie aktu prawnego zadania i kompetencje będzie realizował wyłącznie przez własne wyspecjalizowane zasoby kadrowe, modyfikując (poszerzając) zakres obowiązków poszczególnych urzędników, a więc gdy celem przeprowadzanej reorganizacji jest w istocie ograniczenie zatrudnienia w danej sferze publicznej.

Wyrok SN z dnia 14 maja 2012 r., II PK 228/11

Standard: 63503 (pełna treść orzeczenia)