Administracyjna kara pieniężna w orzecznictwie ETPCz

Zagadnieniem sankcji administracyjnych przewidzianych w ustawodawstwach państw członkowskich Rady Europy zajmuje się również Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC), przede wszystkim z punktu widzenia tego, czy sankcja (dolegliwość) traktowana przez ustawodawcę jako sankcja administracyjna nie jest w istocie sankcją karną i czy wobec tego ustanawiające ją przepisy są zgodne z Artykułem 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), zobowiązującym do zapewnienia określonych gwarancji procesowych w sprawach karnych.

ETPC dąży do szerokiego stosowania tych gwarancji procesowych i dlatego stosuje w swym orzecznictwie szerokie rozumienie "sprawy karnej". Przy tym samodzielnie kwalifikuje, czy w wypadku stosowania konkretnej sankcji ma do czynienia ze sprawą karną. Jako sprawy karne traktuje przede wszystkim wszystkie sprawy, które według prawa krajowego należą do przedmiotu prawa karnego. Jednakże niezakwalifikowanie danej sankcji w ustawodawstwie krajowym do prawa karnego nie oznacza, że nie może ona zostać uznana przez ETPC za sankcję karną. Gdyby bowiem było inaczej, to stosowanie gwarancji ujętej w Artykule 6 Konwencji byłoby uzależnione od suwerennej decyzji państwa, które klasyfikując określoną sankcję i sprawę, w której jest nakładana, jako niekarną, lecz np. administracyjną, mogłoby unikać obowiązków wynikających z tego postanowienia Konwencji (por. wyroki ETPC z: 28 czerwca 1984 r., Campbell i Fell przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 7819/77, Lex nr 80940; 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Lex nr 80797; 21 lutego 1984 r., Öztürk przeciwko Niemcom, skarga nr 8544/79, Lex nr 80977; 2 września 1998 r., Kadubec przeciwko Słowacji, skarga nr 27061/95, Lex nr 77352).

Jeśli regulacja prawna ustanawiająca określoną sankcję nie należy w danym państwie do prawa karnego, znaczenie dla kwalifikacji tej sankcji przez ETPC jako karnej ma "kryminalny" charakter czynu, którym jest zagrożony, oraz rodzaj i wysokość (surowość) sankcji, a także cel, któremu ma ona służyć (tak w przywołanym już wyroku z 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii; zob. również wyroki z: 27 sierpnia 1991 r., Demicoli przeciwko Malcie, skarga nr 13057/87, Lex nr 81159; 15 listopada 2007 r., Galstyan przeciwko Armenii, skarga nr 26986/03, Lex nr 318783; 3 października 2013 r. Kasparov i inni przeciwko Rosji, skarga nr 21613/07, Lex nr 1369118; 14 kwietnia 2014 r., Muslija przeciwko Bośni i Hercegowinie, skarga nr 32042/11, Lex nr 1408317).

Kryminalny charakter czynu nie został jasno określony w orzecznictwie ETPC ani w doktrynie, poza stwierdzeniem, że czyn kryminalny jest to ze swej istoty czyn "zabroniony karnie" (tak w wyroku z 22 lipca 2002 r., Janosevic przeciwko Szwecji, skarga nr 34619/97; zob. też komentarz do tego wyroku A. Błachnio-Parzych, Sankcja administracyjna a sankcja karna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Sankcje administracyjne..., s. 657). Z charakterem czynu jako kryminalnego ETPC wiąże cel normy ustanawiającej daną sankcję (cel sankcji). Jeżeli celem sankcji jest represja bądź prewencja połączona z represją, to świadczy to o charakterze "kryminalnym" czynu i o karnym charakterze sankcji (zob. wyroki z: 25 sierpnia 1987 r., Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82, Lex nr 81036; 2 września 1998 r., Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95, Lex 77351; 23 września 1998 r., Malige przeciwko Francji, skarga nr 27812/95, Lex nr 77353; 10 lutego 2009 r., Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03, Lex nr 479505).

Drugim kryterium określającym karny charakter sankcji ustanowionej przez normę niezaliczaną w ustawodawstwie krajowym do prawa karnego jest rodzaj i wysokość (surowość) sankcji. Zagrożenie określonego czynu karą pozbawienia wolności, co do zasady, przesądza o tym, że mamy do czynienia ze sprawą i sankcją karną (inaczej jednak w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii - chodziło w tej sprawie o kilkudniowe aresztowanie).

Trudniejsze jest wyróżnienie według tego kryterium sankcji karnych spośród kar finansowych. Orzecznictwo ETPC nie daje w tej sprawie jednoznacznych odpowiedzi. Wynika z niego tylko, że po pierwsze, ETPC ocenia wysokość kary grożącej z mocy ustawy, a nie wysokość kary faktycznie wymierzonej w danej sprawie, a po drugie, że nie jest możliwe określenie in abstracto wysokości kary pieniężnej, która przesądzałaby o jej kwalifikacji jako sankcji karnej, lecz konieczna jest ocena konkretnej kary w kontekście całej dotyczącej jej regulacji prawnej oraz w odniesieniu do warunków życia i faktycznej dolegliwości wywołanej karą (zob. np. wyroki z: 22 maja 1990 r., Weber przeciwko Szwajcarii, skarga nr 11034/84, Lex nr 81103; 9 grudnia 1994 r., Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis przeciwko Grecji, skarga nr 13427/87, Lex nr 80509; 24 września 1997 r., Garyfallou Aebe przeciwko Grecji, skarga nr 18996/91, Lex nr 79585; 26 lutego 1993 r., Salesi przeciwko Włochom, skarga nr 13023/87, Lex nr 80680; 23 czerwca 1994 r., De Moor przeciwko Belgii, skarga nr 16997/90, Lex nr 80532; 5 lipca 2005 r., Turczanik przeciwko Polsce, skarga nr 38064/97, Lex nr 274469).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie ETPC te dwa kryteria - charakter czynu (cel sankcji) oraz rodzaj i surowość kary nie są traktowane kumulatywnie; spełnienie jednego z nich wystarcza do przyjęcia karnego charakteru sprawy (tak w wyrokach z: 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii oraz 25 sierpnia 1987 r., Lutz przeciwko Niemcom; 9 października 2003 r., Ezeh i Connors przeciwko Wielkiej Brytanii, skargi nr 39665/98 i 40086/98, Lex nr 82495; ostatnio orzeczenie z 4 marca 2014 r., Grande Stevens i inni przeciwko Włochom, skargi nr 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 i 18698/10, Lex nr 1439354). Trybunał dopuszcza jednak możliwość "podejścia kumulatywnego" w sytuacji, gdy analiza każdego z tych kryteriów odrębnie nie prowadzi do jednoznacznej konkluzji co do charakteru sankcji (zob. wyrok z 9 marca 2006 r., Menesheva przeciwko Rosji, skarga nr 59261/00, Lex nr 174503).

Uznanie przez ETPC, że określona sankcja, traktowana w ustawodawstwie krajowym jako sankcja administracyjna, ma w istocie charakter kary kryminalnej, nie oznacza, że ustanawiająca ją norma ma być od tego czasu zaliczona do prawa karnego i orzekać o karach na jej podstawie może wyłącznie sąd powszechny (sąd karny). ETPC dopuszcza, ażeby o tego rodzaju karze "za drobne czyny" orzekał w pierwszej instancji organ administracyjny, konieczne jest jednak, ażeby ostatnie słowo należało w nich do niezawisłego sądu, orzekającego w postępowaniu, w którym zostały zachowane standardy (gwarancje) wynikające z Artykułu 6 Konwencji dla postępowań w sprawach karnych. Kontrola sądu w tych sprawach nie może się ograniczać do badania wyłącznie zgodności z prawem (legalności) - (zob. wyrok z 23 października 1995 r., Schmautzer przeciwko Austrii, skarga nr 15523/89, Lex nr 80398, w którym ETPC stwierdził, że "decyzje z istoty swej «penalne» muszą być poddane kontroli «organu sądowego mającego pełną jurysdykcję» tak w sferze prawa, jak i faktów", a także A. Błachnio-Parzych, Sankcja..., [w:] Sankcje administracyjne..., s. 672).

ETPC dodatkowo rozważa problem kwalifikowania administracyjnych kar pieniężnych jako kar (sankcji) karnych pod kątem zakazu ne bis in idem, określonego w art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Strasburgu dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U z 2003 r. Nr 62, poz. 364; dalej: protokół nr 7): "Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa". W nowszych orzeczeniach ETPC konsekwentnie przyjmuje, stosując formułę Engela, że mając na uwadze pierwsze kryterium, zobowiązania podatkowe nie mają karnego charakteru, ale zostały sklasyfikowane jako część systemu podatkowego. Decydujące znaczenie ma tutaj charakter naruszenia, czyli drugie kryterium. Trybunał zauważył, że zobowiązanie podatkowe zostało nałożone na podstawie ogólnych przepisów w tym zakresie, które mają zastosowanie do podatników. Ponadto, na podstawie prawa fińskiego celem zobowiązań podatkowych nie było odszkodowanie finansowe, ale zostały one ukształtowane jako kara, aby zapobiegać recydywie. Z reguły nałożenie zobowiązań podatkowych miało spełniać represyjny cel. Trybunał przyznał im charakter karny. Jeśli chodzi o trzecie kryterium Engela, to niewielki wymiar kary nie wyklucza sprawy z zakresu stosowania Artykułu 6 Konwencji [zob. Jussila przeciwko Finlandii, § 37-38). W związku z tym postępowanie dotyczące zobowiązań podatkowych ma charakter karny także dla celów Artykułu 4 Protokołu nr 7 (Nykänen przeciwko Finlandii skarga nr 11828/11, Lex nr 1460651; zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. P 90/08 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 21). Niewątpliwie jednak kwestię kwalifikowania sprawy jako karnej ETPC wiąże z retrybutywnym charakterem sankcji, uznając, że jeśli sankcja nie ma charakteru represyjnego, lecz jedynie odstraszająco - prewencyjny, to sprawa raczej nie powinna być traktowana jako karna (zob. np. wyrok ETPC z 2 września 1998 r., Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95).

Wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., P 32/12, OTK-A 2015/9/148, Dz.U.2015/1742

Standard: 4689 (pełna treść orzeczenia)

Zagadnieniem sankcji administracyjnych przewidzianych w ustawodawstwach państw członkowskich Rady Europy zajmuje się również Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC), przede wszystkim z punktu widzenia tego, czy sankcja (dolegliwość) traktowana przez ustawodawcę jako sankcja administracyjna, nie jest w istocie sankcją karną i czy wobec tego ustanawiające ją przepisy są zgodne z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja), zobowiązującym do zapewnienia określonych gwarancji procesowych w sprawach karnych.

ETPC dąży do szerokiego stosowania tych gwarancji procesowych i dlatego stosuje w swym orzecznictwie szerokie rozumienie "sprawy karnej". Przy tym samodzielnie kwalifikuje, czy w wypadku stosowania konkretnej sankcji ma do czynienia ze sprawą karną. Jako sprawy karne traktuje przede wszystkim wszystkie sprawy, które według prawa krajowego należą do przedmiotu prawa karnego. Jednakże niezakwalifikowanie danej sankcji w ustawodawstwie krajowym do prawa karnego nie oznacza, że nie może ona zostać uznana przez ETPC za sankcję karną. Gdyby bowiem było inaczej, to stosowanie gwarancji ujętej w art. 6 konwencji byłoby uzależnione od suwerennej decyzji państwa, które klasyfikując określoną sankcję i sprawę, w której jest nakładana, jako niekarną, lecz np. administracyjną, mogłoby unikać obowiązków wynikających z tego postanowienia konwencji (por. wyroki ETPC z: 28 czerwca 1984 r., Campbell i Fell przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 7819/77, Lex nr 80940; 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Lex nr 80797; 21 lutego 1984 r., Öztürk przeciwko Niemcom, skarga nr 8544/79, Lex nr 80977; 2 września 1998 r., Kadubec przeciwko Słowacji, skarga nr 27061/95, Lex nr 77352).

Jeśli regulacja prawna ustanawiająca określoną sankcję nie należy w danym państwie do prawa karnego, znaczenie dla kwalifikacji tej sankcji przez ETPC jako karnej ma "kryminalny" charakter czynu, którym jest zagrożony, oraz rodzaj i wysokość (surowość) sankcji, a także cel, któremu ma ona służyć (tak w cytowanym już wyroku z 8 czerwca 1976 r., Engel ...; zob. również wyroki z: 27 sierpnia 1991 r., Demicoli przeciwko Malcie, skarga nr 13057/87, Lex nr 81159; 15 listopada 2007 r., Galstyan przeciwko Armenii, skarga nr 26986/03, Lex nr 318783; 3 października 2013 r. Kasparov i inni przeciwko Rosji, skarga nr 21613/07, Lex nr 1369118; 14 kwietnia 2014 r., Muslija przeciwko Bośni i Hercegowinie, skarga nr 32042/11, Lex nr 1408317).

Kryminalny charakter czynu nie został jasno określony w orzecznictwie ETPC ani w doktrynie, poza stwierdzeniem, że czyn kryminalny jest to ze swej istoty czyn "zabroniony karnie" (tak w wyroku z 21 maja 2003 r., Janosevic przeciwko Szwecji, skarga nr 34619/97; zob. też komentarz do tego wyroku A. Błachnio-Parzych, Sankcja administracyjna a sankcja karna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Sankcje administracyjne, op. cit., s. 607). Z charakterem czynu jako kryminalnego ETPC wiąże cel normy ustanawiającej daną sankcję (cel sankcji). Jeżeli celem sankcji jest represja bądź prewencja połączona z represją, to świadczy to o charakterze "kryminalnym" czynu i o karnym charakterze sankcji (zob. wyroki z: 25 sierpnia 1987 r., Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82, Lex nr 81036; 2 września 1998 r., Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95, Lex 77351; 23 września 1998 r., Malige przeciwko Francji, skarga nr 27812/95, Lex nr 77353; 10 lutego 2009 r., Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03, Lex nr 479505).

Drugim kryterium określającym karny charakter sankcji ustanowionej przez normę niezaliczaną w ustawodawstwie krajowym do prawa karnego jest rodzaj i wysokość (surowość) sankcji. Zagrożenie określonego czynu karą pozbawienia wolności, co do zasady, przesądza o tym, że mamy do czynienia ze sprawą i sankcją karną (inaczej jednak w sprawie Engel ...; chodziło w tej spawie o kilkudniowe aresztowanie).

Trudniejsze jest wyróżnienie według tego kryterium sankcji karnych spośród kar finansowych. Orzecznictwo ETPC nie daje w tej sprawie jednoznacznych odpowiedzi. Wynika z niego tylko, że po pierwsze ETPC ocenia wysokość kary grożącej z mocy ustawy, a nie wysokość kary faktycznie wymierzonej w danej sprawie, a po drugie, że nie jest możliwe określenie in abstracto wysokości kary pieniężnej, która przesądzałaby o jej kwalifikacji jako sankcji karnej, lecz konieczna jest ocena konkretnej kary w kontekście całej dotyczącej jej regulacji prawnej oraz w odniesieniu do warunków życia i faktycznej dolegliwości wywołanej karą (zob. np. wyroki z: 22 maja 1990 r., Weber przeciwko Szwajcarii, skarga nr 11034/84, Lex nr 81103; 9 grudnia 1994 r., Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis przeciwko Grecji, skarga nr 13427/87, Lex nr 80509; 24 września 1997 r., Garyfallou Aebe przeciwko Grecji, skarga nr 18996/91, Lex nr 79585; 26 lutego 1993 r., Salesi przeciwko Włochom, skarga nr 13023/87, Lex nr 80680; 23 czerwca 1994 r., De Moor przeciwko Belgii, skarga nr 16997/90, Lex nr 80532; 5 lipca 2005 r., Turczanik przeciwko Polsce, skarga nr 38064/97, Lex nr 274469).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie ETPC te dwa kryteria - charakter czynu (cel sankcji) oraz rodzaj i surowość kary nie są traktowane kumulatywnie; spełnienie jednego z nich wystarcza do przyjęcia karnego charakteru sprawy (tak w wyrokach z: 8 czerwca 1976 r., Engel ... oraz 25 sierpnia 1987 r., Lutz...; 9 października 2003 r., Ezeh i Connors przeciwko Wielkiej Brytanii, skargi nr 39665/98 i 40086/98, Lex nr 82495; ostatnio orzeczenie z 4 marca 2014 r., Grande Stevens i inni przeciwko Włochom, skargi nr 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 i 18698/10, Lex nr 143954). Trybunał dopuszcza jednak możliwość "podejścia kumulatywnego" w sytuacji, gdy analiza każdego z tych kryteriów odrębnie nie prowadzi do jednoznacznej konkluzji co do charakteru sankcji (zob. orzeczenie z 9 marca 2006 r., Menesheva przeciwko Rosji, skarga nr 59261/00, Lex nr 174503).

Uznanie przez ETPC, że określona sankcja, traktowana w ustawodawstwie krajowym jako sankcja administracyjna, ma w istocie charakter kary kryminalnej, nie oznacza, że ustanawiająca ją norma ma być od tego czasu zaliczona do prawa karnego i orzekać o karach na jej podstawie może wyłącznie sąd powszechny (sąd karny). ETPC dopuszcza, ażeby o tego rodzaju karze "za drobne czyny" orzekał w pierwszej instancji organ administracyjny, konieczne jest jednak, ażeby ostatnie słowo należało w nich do niezawisłego sądu, orzekającego w postępowaniu, w którym zostały zachowane standardy (gwarancje) wynikające z art. 6 konwencji dla postępowań w sprawach karnych. Kontrola sądu w tych sprawach nie może się ograniczać do badania wyłącznie zgodności z prawem (legalności) - (zob. wyrok z 23 października 1995 r., Schmautzer przeciwko Austrii, skarga nr 15523/89, Lex nr 80398, w którym ETPC stwierdził, że "decyzje z istoty swej «penalne» muszą być poddane kontroli «organu sądowego mającego pełną jurysdykcję» tak w sferze prawa, jak i faktów", a także A. Błachnio-Parzych, Sankcja..., [w:] Sankcje administracyjne, op. cit., s. 672).

Wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014/7/68, Dz.U.2014/926

Standard: 4690 (pełna treść orzeczenia)