Opłata dodatkowa z tytułu niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego (art. 63 u.g.n.)

Użytkowanie wieczyste jest prawem na cudzej własności o charakterze pośrednim pomiędzy własnością a ograniczonym prawem rzeczowym. Szczególna konstrukcja tego prawa uregulowana jest zarówno w kodeksie cywilnym, jak i w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej: u.g.n.). Treść umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego określona jest w art. 62 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w umowie ustala się sposób i termin zagospodarowania nieruchomości, w tym termin zabudowy, a także cel, w jakim nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.

W przypadku niedotrzymania terminu (ewentualnie terminu dodatkowego stosownie do art. 63 ust. 1 u.g.n.) zagospodarowania nieruchomości określonego w umowie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w art. art. 63 ust. 2-4 u.g.n przewidziano opłaty dodatkowe.

Charakter opłaty dodatkowej jest odmienny od charakteru pierwszej opłaty i opłat rocznych. Nie jest to bowiem cywilnoprawna opłata za nabycie prawa długoletniego użytkowania cudzej własności, lecz swoista sankcja za niedotrzymanie warunków umowy, której celem jest dyscyplinowanie użytkownika wieczystego i skłonienie go do wywiązania się z  ustalonych w umowie obowiązków. Nałożenie opłaty dodatkowej wymaga decyzji organu administracyjnego (art. 63 ust. 4). Podkreślić należy, że ustalenie opłaty dodatkowej nie jest obowiązkowe i następuje na podstawie uznania organu, jej zastosowanie ma więc charakter uznania administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 545/13, z dnia 3 grudnia 2015, I OSK 656//14; z dnia 19 stycznia 2016 r. I  OSK 1076/14).

 Nałożenie opłaty dodatkowej nie może być przy tym uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ ma bowiem obowiązek ustalić i zbadać przyczyny, dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał określonych w umowie terminów (ewentualnie terminów dodatkowych). 

Decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej musi też uwzględniać zarówno interes publiczny, jak i interes użytkownika wieczystego (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r.). Nie może też być wydana ze skutkiem wstecznym, a jako nakładająca na użytkownika nowe obowiązki, ma charakter konstytutywny (j.w. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r.). Decyzja ustalająca opłatę dodatkową podlega zaskarżeniu w trybie postępowania administracyjnego.

Regulacja zamieszczona w art. 63 u.g.n. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że nie może być zastąpiona przez umowne zastrzeżenie kary umownej. Takie zatem zastrzeżenie narusza ustawę (art. 58 k.c. w związku z art. 63 u.g.n.) i jest bezwzględnie nieważne.

Uchwała SN z dnia 20 stycznia 2022 r., III CZP 8/22

Standard: 62047 (pełna treść orzeczenia)