Czasowa niedopuszczalność drogi sądowej w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z ochroną zasobów środowiska (art. 131 p.o.ś.)

Do spraw o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń, dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem w zasadzie znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz składowania lub magazynowania odpadów na podstawie w art. 17 ust. 2 u.o.z., stosuje się odpowiednio art. 131 – 134 p.o.ś.

Roszczenie odszkodowawcze powstaje, gdy związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na skutek utworzenia parku kulturowego jej właściciel poniósł szkodę. Ustawodawca uregulował w sposób nieco odmienny zasady tej odpowiedzialności, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (cuius damnum eius periculum). Przesłankami tej odpowiedzialności są: wejście w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, szkoda poniesiona przez właściciela nieruchomości, jej użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości i związek przyczynowy między wprowadzonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą.

Sprawa o odszkodowanie to typowa sprawa cywilna w znaczeniu materialnoprawnym, tj. sprawa w której stosunki prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów, a jednak przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze, choć mieści się wprawdzie w hipotezie art. 1 k.p.c., w zakresie określonym w art. 131 u.o.ś. zostało przekazane do rozpoznania organowi administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.). Innymi słowy, droga sądowa w odniesieniu do tego roszczenia może się zaktualizować wyłącznie po uprzednim wystąpieniu przez poszkodowanego do właściwego starosty z żądaniem ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania (art. 131 ust. 1 u.o.ś.). W ramach pierwszego etapu dochodzenia tych cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych, wydawana jest decyzja przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którą wydaje starosta wykonujący zadania z administracji rządowej. Do chwili jej wydania, lub bezskutecznego upływu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego strona nie może wystąpić z powództwem do sądu powszechnego. Tym samym art. 131 ust. 2 u.o.ś. przewiduje czasową (przejściową) niedopuszczalność drogi sądowej.

strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 131 ust. 2 zd. 1. u.o.ś.), postępowanie sądowe nie jest bowiem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja o odszkodowaniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00, LEX nr 78317) Toczy się ex novo i dlatego wydany w takiej sprawie wyrok nie podważa decyzji administracyjnej i tym samym nie dochodzi w tym wypadku do ingerencji sądownictwa powszechnego w sferę zastrzeżoną dla administracji (por uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1959 r., OSNCP 1960, nr 2, poz. 32).

Wykładnia językowa zawartego w części wstępnej art. 131 ust 2 p.o.ś. zwrotu „strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania” może sugerować że poszkodowanemu przysługuje prawo do wytoczenia powództwa do sądu tylko wtedy, gdy organ administracyjny takie odszkodowanie przyznał, a możliwość taka nie występuje jeżeli odmówił naprawienia szkody. Takie rozumienie tego fragmentu przepisu jest jednak niewątpliwie nietrafne, gdyż stronie której starosta nie przyznał odszkodowania tym bardziej przysługuje uprawnienie do skierowania sprawy na drogę sądową (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 1986 r., II CR 292/86). Za tym poglądem przemawia także treść art. 131 ust. 2 zd. 2. p.o.ś, zgodnie z którym droga sądowa przysługuje stronie także wtedy, gdy organ administracji nie wydał decyzji w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.

Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania, to strona niezadowolona z decyzji administracyjnej, a więc zarówno poszkodowany, jak i podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Należy podkreślić, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres podmiotowy omawianego unormowania, to w analizowanej regulacji uczyniłby to w sposób wyraźny tj. użyłby sformułowania takiego jakie zawierał art. 160 k.p.a., czyli „strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania”. Tymczasem w art. 131 ust. 2 u.o.ś. zostało użyte określenie ogólne, zbliżone do pojęcia zawartego w 186 Prawa wodnego, w którym jest mowa o „stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania”. Sąd Najwyższy już wyjaśnił, że w tym wypadku chodzi o obydwie strony (por. postanowienia SN z dnia 18 października 1967 r., II CZ 83/67, z dnia 25 listopada 1981 r., IV CZ 178/81 i z dnia 27 marca 1968 r., II CZ 23/68). 

Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania, która nie zadawala strony, wskazuje na to, że pomiędzy nią, a podmiotem odpowiedzialnym za szkodę istnieje spór, który można rozstrzygnąć tylko w drodze orzeczenia sądu (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2003 r., I CK 282/02

Uchwała SN z dnia 11 października 2012 r., III CZP 49/12

Standard: 53171 (pełna treść orzeczenia)