Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego (art. 417[1] § 1 k.c.)

Art. 417 k.c. stanowi ogólną podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniami lub zaniechaniami władzy publicznej. Przepis ten nie ma zastosowania do działań lub zaniechań władzy publicznej podjętych w tych formach, które wymienione są w art. 417[1] k.c.

Normy zawarte w art. 417[1] § 1-3 k.c., regulując szczególne postacie bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczają odpowiedzialność określoną w art. 417 k.c. poprzez to, że wprowadzają kwalifikowany sposób stwierdzenia bezprawności określonych rodzajów aktów władczych.

Z art. 417[1] k.c. wynika bowiem, że jeżeli źródłem szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej są działania w formach wymienionych w art. 417[1] § 1-3 k.c., to ocena ich bezprawności nie należy do sądu powszechnego prowadzącego postępowanie w sprawie o odszkodowanie, lecz do takiego innego sądu lub organu administracji publicznej, w zakresie kompetencji którego pozostaje przeprowadzenie „właściwego postępowania” zmierzającego do potwierdzenia owej bezprawności.

Wśród zdarzeń polegających na wykonywaniu władzy publicznej, których bezprawność ma być stwierdzona w innym postępowaniu niż odszkodowawcze, mieści się też wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, jak o tym stanowi art. 417[1] § 2 k.c.

Wyrok SN z dnia 21 października 2016 r., IV CSK 26/16

Standard: 52628 (pełna treść orzeczenia)

Brzmienie art. 417[1] § 1 k.c., który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego, może sugerować, iż zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest samo wydanie aktu normatywnego, a nie jego obowiązywanie. Takie rozumienie tego przepisu jest jednak nie do pogodzenia z przyjętą w Konstytucji zasadą, że akt normatywny wywiera skutki prawne nie od jego uchwalenia lecz opublikowania (art. 88 ust. 1). Na tle tego uregulowania, wbrew brzmieniu art. 417[1] § 1 k.c., brak podstaw do wiązania skutków odszkodowawczych z samym wydaniem aktu.

Szkoda może powstać dopiero wtedy, gdy akt normatywny zostanie opublikowany w sposób przewidziany prawem, gdyż wtedy wchodzi on w życie. Skoro bez opublikowania akt normatywny nie wchodzi jeszcze w życie, czyli nie wywiera skutków prawnych, to do tego czasu niewątpliwie samo jego wydanie nie może być przyczyną wyrządzenia szkody. Już z tego wynika, że art. 417[1] § 1 k.c., wbrew jego brzmieniu, przewiduje odpowiedzialność nie za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego, lecz jego wejściem w życie.

Akt normatywny wyrządzający szkodę, który obowiązuje, z reguły powoduje uszczerbek w dobrach prawnie chronionych określonych osób nie tylko jednorazowo, ale przez cały okres obowiązywania. W wypadku aktu normatywnego, który nie jest źródłem jednorazowej szkody, odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowanej jego wydaniem jest w istocie odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody zdarzeniem o charakterze ciągłym. Za takie zdarzenie, jak trafnie podkreśla doktryna, uznaje się zdarzenie, które polega na pewnym trwałym zachowaniu; przez cały czas trwania tego zdarzenia każda chwila może być traktowana jako samoistny stan faktyczny prowadzący do wyrządzenia szkody.

Tak rozumiane zdarzenie polega na działaniu, gdyż wiąże się ono z koniecznością czynnego zachowania się sprawcy, a tylko ze względu na skutki, jakie zdarzenie to pociąga za sobą, szkoda może być wyrządzona przez określony czas.

Należy wobec tego przyjąć, że Skarb Państwa odpowiada nie tylko za samo wydanie aktu normatywnego (jego wejście w życie), ale za każde zdarzenie, które w związku z tym, że akt normatywny obowiązuje, wyrządza szkodę w dobrach prawnie chronionych określonego podmiotu.

Z przepisów Konstytucji odnoszących się do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie zawsze stwierdzenie przez Trybunał, iż dany akt normatywny jest sprzeczny z Konstytucją pociąga za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za jego wydanie. Konstytucja pozostawia Trybunałowi możliwość ustalenia, od kiedy należy traktować określony akt normatywny za niekonstytucyjny. 

Wbrew literalnej wykładni art. 417[1] § 1 k.c. należy więc uznać, że stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą nie wystarcza do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem takiego aktu normatywnego, Konstytucja bowiem w art. 190 pozostawia Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma pociągać za sobą jego orzeczenie. Trybunał jest obowiązany do wyważenia wszystkich wartości chronionych Konstytucyjnie i podejmowania decyzji, czy w konkretnej sytuacji należy pozbawić akt normatywny mocy i pozostawić sądom ocenę skutków, jakie szkody wyrządziło obowiązywanie tego aktu, czy też wyeliminować wprost możliwość dochodzenia odszkodowania lub odraczając wejście swojego orzeczenia w czasie dać szansę ustawodawcy, aby usunął z obrotu określony akt normatywny, a tym samym uniknął odpowiedzialności za szkody spowodowane jego obowiązywaniem. 

Inna interpretacja art. 417[1] § 1 k.c. byłaby nie tylko sprzeczna z art. 190 Konstytucji, ale prowadziłaby do następstw, które trudno akceptować. Uznanie, że samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z jednej strony z orzeczenia Trybunału wynikałoby bowiem jednoznacznie, że określony przepis, pomimo jego sprzeczności z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy państwa powinny się więc do niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej, strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie działający organ nie powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej odpowiedzialności odszkodowawczej.

Uchwała SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07

Standard: 54448 (pełna treść orzeczenia)