Okresowość dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych

W wyroku z dnia 22 maja 2014 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że dotacje dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, przewidziane w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c. W uzasadnieniu wskazano, że wysokość dotacji jest uzależniona od liczby uczniów i kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego typu szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Na rozmiar tego świadczenia nie ma natomiast wpływu czynnik czasu. Wysokość dotacji podlega ustaleniu na dany rok, co wynika także z art. 90 ust. 2a in fine ustawy o systemie oświaty, w którym jest mowa o roku poprzedzającym „rok udzielania dotacji”. Z regulacji tej wynika, że dotacje dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych z uprawnieniami szkół publicznych są świadczeniami jednorazowymi, ponieważ ich wysokość jest określona bez odwoływania się do elementu czasu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że, zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacje są przekazywane na rachunek szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, a część za grudzień w terminie do dnia 15 grudnia, gdyż jest to tylko określenie sposobu spełnienia świadczenia jednorazowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13).

Wbrew przekonaniu apelującego, samoistną podstawą prawną roszczenia w niniejszej sprawie może być art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika norma kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający istotnym cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c.

Zarzutem, który jest w zupełności trafny i zasługuje na uwzględnienie, jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – z tym, że w ocenie sądu odwoławczego nie chodzi o błędną wykładnię przez sąd I instancji pojęcia „najbliższy powiat”, a uznanie przez sąd I instancji, że brak definicji legalnej pojęcia „najbliższy powiat” powoduje konieczność konkretyzacji tego pojęcia przez sąd powszechny w niniejszej sprawie. Uznanie tego zarzutu za zasadny doprowadziło do zmiany orzeczenia Sądu Rejonowego. Sąd ten dokonuje wykładni pojęcia „najbliższy powiat” porównując go w drodze analogii do „najbliższej gminy” oraz cytując szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Uszło jednak uwadze Sądu Rejonowego, iż wykładnia tego pojęcia dokonywana jest przez sądy administracyjne, a nie powszechne (cywilne) cywilne – nie bez przyczyny.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że czynność pozwanego w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przywołać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, wskazana powyżej kontrola legalności obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym może również w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Jak wskazał w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., czynność naliczenia wysokości dotacji zawiera element konkretyzacji normy prawnej, dokonywana jest w sposób władczy i jednostronny i podlega kontroli Sądu na podstawie w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Sąd ten przywołał również stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż czynność naliczenia wysokości dotacji zawiera element konkretyzacji normy prawnej i dokonywana jest w sposób władczy i jednostronny – z ustawy nie wynika bowiem wysokość dotacji, a jedynie wynikają przesłanki ustalenia wysokości dotacji. Konkretyzacja wysokości dotacji jest swoistym aktem stosowania prawa (tak: wyrok WSA w O. z dnia 14 października 2015 r., I SA/Op 449/15).

Jak wynika z powyższego, dla zaskarżenia czynności w postaci ustalenia przez Zarząd Powiatu wysokości dotacji przewidziany jest tryb postępowania sądowoadministracyjnego – z którego zresztą już raz powód skorzystał zaskarżając tę czynność – w wyniku czego, jak już wyżej wskazano, czynność ta została uznana za bezskuteczną, a pozwany musiał ją powtórzyć zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt I SA/GI 1152/14. Stwierdzić należy, że po powtórzeniu czynności, powód już tejże czynności na drodze administracyjnej nie zaskarżył, wskutek czego ta czynność musi zostać uznana za obowiązującą- także w zakresie pojęcia „najbliższego powiatu” (pozostałe dwie przesłanki nie są sporne).

Zaznaczyć należy, iż powyższe nie stanowi, iż powód pozbawiony jest możliwości rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Należy jednak mieć na uwadze, iż otrzymana przez powoda informacja dotycząca ustalenia wysokości dotacji za 2014 r. z dnia 5 czerwca 2015 r. ma status dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. i tak też musi zostać przez sąd potraktowana – jak to słusznie wskazał apelujący, jako element stanu faktycznego, a nie dokument, którego treść podlega weryfikacji przez sąd. Sąd nie jest władny ingerować w prawidłowość treści dokumentu urzędowego, czy też podstaw, na których wystawiający go - uprawniony do tego organ administracji publicznej - się oparł.

Wskazać należy, że wykładni pojęcia „najbliższy powiat” (jak i dwóch pozostałych terminów – przesłanek warunkujących uzyskanie dotacji) dokonują sądy administracyjne – w sprawach wszczętych we wskazanym powyżej trybie. Sąd administracyjny bada przesłanki określenia wysokości dotacji. Skoro ustawa nie zawiera definicji legalnych, a czynność w postaci ustalenia kwot dotacji jest aktem stosowania prawa – to pozwany był uprawniony do określenia tego pojęcia – jednak winien powodowi przyjęte przez siebie kryteria wyjaśnić (tak: wyrok WSA w O. z dnia 14 października 2015 r., I SA/Op 449/15).

Wskazać również można, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że przyjęcie sąsiedniego powiatu za „najbliższy” nie może być uznane za naruszenie prawa i w takiej sytuacji nie jest konieczne dodatkowe uzasadnianie takiego wyboru. Nawet bowiem wskazanie, że za wyborem takiego powiatu przemawiał fakt, że ustalono tam najniższą stawkę dotacji nie mogłoby być uznane za naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty (wyrok WSA siedziba w S. z dnia 10 listopada 2015 r., I SA/Sz 630/15).

Wyrok SO w Zielonej Górze z dnia 16 marca 2017 r., VI Ca 107/17

Standard: 10721 (pełna treść orzeczenia)