Bezprawność działań władzy publicznej związana z planowaniem przestrzennym w orzecznictwie ETPCz

Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i wolności obywatelskich, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do niezakłóconego poszanowania swojego mienia. Nikt nie będzie pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

ETCP, który orzekał w sprawach naruszeń tego przepisu spowodowanych planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym sformułował w wyroku z dnia 23 września 1982 r. Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7152/75, a także w późniejszym orzecznictwie następujące zasady składające się na treść art. 1 Protokołu nr 1: ogólnie ujęte prawo do poszanowanie mienia, zakaz całkowitego pozbawiania prawa własności, podlegający ograniczeniom motywowanym interesem publicznym, przyznanie państwu kompetencji do regulowania sposobu korzystania z własności, podlegające jednak szczególnym ograniczeniom i warunkom. ETCP orzekł, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego prywatnej nieruchomości pod inwestycję celu publicznego prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności gwarantowane w art. 1 Protokołu nr 1, jeżeli nie wiąże się z nim możliwość uzyskania przez właściciela nieruchomości odpowiedniego odszkodowania lub skrócenia okresu obowiązywania ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Z orzeczenia tego wynika, że naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 może być nie tylko całkowite pozbawienie prawa własności, ale także ograniczenie jego wykonywania, polegające na niemożności zagospodarowania nieruchomości przez właściciela zgodnie z jego wolą.

Nie kwestionując co do zasady kompetencji państwa do planowania i zagospodarowania przestrzennego i szerokiego marginesu swobody jaką państwo w tym zakresie dysponuje, ETCP wskazał jednocześnie na konieczność badania, czy środki użyte do realizacji założeń polityki przestrzennej nie naruszają koniecznej równowagi między potrzebami interesu publicznego a interesem podmiotów prywatnych.

Teza ta znalazła kontynuację w wyroku z dnia 30 października 1991 r. w sprawie Wiesinger przeciwko Austrii, skarga nr 11796/85, w którym ETPC stwierdził, że czasowa niedogodność znoszenia przez jednostkę, w wyniku środków podejmowanych zgodnie z prawem krajowym, co do zasady może być usprawiedliwiona interesem publicznym, jeżeli nie zachodzi dysproporcja ciężaru niedogodności w stosunku do celu, który ma być osiągnięty w wyniku zastosowania tych środków.

Trybunał orzekał też kilkakrotnie o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 w sprawach przeciwko Polsce. Sytuacji, w których – jak w sprawie niniejszej -doszło do „ zamrożenia” korzystania z nieruchomości na skutek ich rezerwacji na cele publiczne dotyczyły wyroki ETCP z dnia: 14 listopada 2006 r. w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99, z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie Rosiński przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02, z dnia 6 września 2007 r. w sprawie Skrzyńscy przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02, z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce, skarga nr 38185/02, z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 10446/03, z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce, skarga nr 27480/02. W sprawach tych, powołanych przez powodów w skardze kasacyjnej, ETCP stwierdził ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości na skutek zarezerwowania ich pod inwestycje publiczne w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. Przewidywane inwestycje drogowe nie były przez wiele lat realizowane, a skarżący nie mogli korzystać ze swoich nieruchomości według swojej woli, nie uzyskując ochrony swoich praw w drodze administracyjnej i sądowo - administracyjnej. Za niedopuszczalne uznał Trybunał pozastawianie właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Ustalił bezprawność wieloletniego uchylania się od realizacji planu zagospodarowania przestrzennego, przyznając właścicielom w tych sytuacjach prawo do odszkodowania za rezerwację gruntu. W konsekwencji uznał, że Polska dopuściła się naruszenia równowagi między potrzebą realizacji interesu powszechnego, a obowiązkiem poszanowania praw jednostki, ponieważ doszło do nałożenia na skarżących nadmiernych, indywidualnych obciążeń. Zachowanie równowagi miedzy interesem prywatnym a publicznym było też kluczowym elementem oceny przez ETPC naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 w wyrokach: z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, nr skargi 22531/05, z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie Wiśniewska przeciwko Polsce, nr skargi 9072/02. Odnosząc się do tej kwestii w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce ETPC stwierdził, że skarżąca została pozbawiona prawa do odszkodowania za ograniczenia wynikające z postępowania wszczętego w związku z planowanym wywłaszczeniem jej mienia i uznał, że została naruszona właściwa równowaga między wymogami interesu publicznego, a koniecznością ochrony praw skarżącej. Podkreślił, że władze lokalne nie wyznaczyły ram czasowych wykonania planu budowy drogi, a obowiązujące przepisy nie przewidywały prawa odszkodowania dla właścicieli. Stwierdził naruszenie art. 1 Protokołu nr 1, gdyż stan rzeczy wskazywał na brak odpowiedniej staranności w zakresie zrównoważenia interesów skarżącej z potrzebami władz lokalnych wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przytoczone orzecznictwo ETPC wskazuje, że art. 1 Protokołu nr 1 wyznacza standardy postępowania władzy publicznej, które stanowią podstawę oceny bezprawności jej działań w przypadku oceny czy zachodzi odpowiedzialność odszkodowawcza związana z planowaniem przestrzennym.

Wyrok SN z dnia 27 marca 2014 r., III CSK 161/13

Standard: 49144 (pełna treść orzeczenia)