Forma organizacyjno - prawna prowadzenia szkół i placówek publicznych przez gminy

Utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki komunalnej nie może być sposobem na obejście przez tę jednostkę przepisów określających zakres jej działania. Spółka komunalna jest formą aktywności jednostki samorządu terytorialnego, a rolą spółki komunalnej jest wykonywanie ustawowych zadań jednostki samorządu terytorialnego niejako w zastępstwie tej jednostki. Oznacza to, że wszelkie prawne ograniczenia aktywności jednostki samorządu terytorialnego odnoszą się także do spółki komunalnej. W przeciwnym wypadku jednostka samorządu terytorialnego mogłaby z łatwością obejść wszelkie ustrojowe ograniczenia swojej aktywności przez utworzenie spółki komunalnej, a takiej wykładni nie można aprobować.

Z art. 79 ust. 1 u.s.o. wynika, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi oraz że zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy. Są to przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: „u.f.p.”) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1542). Według powołanych przepisów szkoły i placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego mają obligatoryjnie formę jednostek budżetowych w rozumieniu art. 11 u.f.p. Oznacza to, że pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu tej jednostki. Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest pozyskiwanie przez szkołę będącą jednostką budżetową środków pozabudżetowych i obracanie nimi na własne potrzeby. Możliwość taką w odniesieniu do samorządowych jednostek budżetowych przewiduje art. 223 u.f.p.

Skoro jedyną dozwoloną formą organizacyjno - prawną prowadzenia szkół i placówek publicznych przez gminy jest jednostka budżetowa, to wyłączona jest tym samym możliwość posłużenia się przez gminę dla realizacji tego celu formą spółki komunalnej. Szkoły prowadzone przez spółkę komunalną nie mogłyby być jednostkami budżetowymi, ponieważ spółka nie ma możliwości tworzenia tego rodzaju jednostek. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że spółka komunalna jest odrębną od gminy osobą prawną i dlatego nie można odnosić do niej regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 u.f.p. Spółka komunalna wyposażona w osobowość prawną jest bowiem - jak zauważa się w doktrynie - emanacją gminy i dlatego zakres działania tej spółki jest wyznaczony ustawowymi ramami działalności gminy.

O tym, że prowadzenie szkół publicznych należy do obligatoryjnych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego świadczą również regulacje wprowadzone przez art. 1 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458 ze zm.), częściowo zmienione przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 7) i przez art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 357), według których jednostka samorządu terytorialnego może - przy zachowaniu określonych warunków - przekazać prowadzenie szkoły w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej.

Gdyby przyjąć, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w niczym nieograniczony sposób przekazywać szkoły publiczne do prowadzenia innym podmiotom niepublicznym, odnośne regulacje trzeba by uznać za zbędne, a nieracjonalne działanie ustawodawcy nie może być założeniem wykładni prawa.

Wyrok SN z dnia 7 października 2015 r., I CSK 826/14

Standard: 47980 (pełna treść orzeczenia)