Roszczenie odszkodowawcze właściciela nieruchomości za poniesioną rzeczywistą szkodę planictyczną (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.)

Przesłankami powstania roszczenia o zapłatę tego odszkodowania są:

(1) uchwalenie lub zmiana MPZP,

(2) uniemożliwienie lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem w związku z uchwaleniem lub zmianą MPZP,

(3) poniesienie przez właściciela rzeczywistej szkody pozostającej w adekwatnym związku ze wspomnianym uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem sfery możności działań właściciela.

Co się tyczy pierwszej z tych przesłanek, to pojęcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wiązane ze sporządzeniem nowego planu, natomiast termin „zmiana” odnosi się do wprowadzenia zmian w obowiązującym już planie. Wariant uchwalenia planu, wymieniony wprost w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jako zdarzenie, z którym wiązane jest powstanie roszczenia odszkodowawczego, obejmuje zarówno sytuacje, w których plan nowo uchwalony płynnie zastępuje plan dotychczasowy, jak i przypadki, w których doszło do wystąpienia tzw. luki planistycznej, tzn. wskutek wygaśnięcia wcześniej obowiązującego planu nie została zachowana ciągłość planistyczna.

Druga z przesłanek obejmuje w istocie dwie powiązane z sobą okoliczności: uniemożliwienie lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem ma być bowiem konkretnie następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (verba legis: w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą […] korzystanie […] stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone). Analiza wspomnianej przesłanki powstania roszczenia odszkodowawczego pozwala na sformułowanie kilku wniosków.

Trzecia przesłanka zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząca powstania i wielkości szkody rzeczywistej wynikającej z ograniczenia treści prawa własności, ma charakter następczy, wtórny względem ustalenia, że doszło do uniemożliwienia lub istotnego ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.).

Przyjmuje się, że obliczenie wysokości "rzeczywistej szkody" polega na zbadaniu obiektywnego spadku wartości nieruchomości wynikającego z opisanych wyżej skutków uchwalenia lub zmiany planu (zob. wyrok SN z 9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14). Wobec wyrażonej w art. 36 ust. 1 u.p.p.zp. zasady kompensacji wyłącznie szkody rzeczywistej (damnum emergens) odszkodowanie takie nie może natomiast obejmować utraty wartości czysto hipotetycznej lub zmierzać do pokrycia utraconych korzyści.

Z użytego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. spójnika „lub”, oznaczającego alternatywę łączną, wynika, że nie jest wykluczone wywołanie, wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, obu wskazanych w tym przepisie następstw, czyli niemożliwości (istotnego ograniczenia) korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a zarazem zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Prawnie relewantne jest już jednak wystąpienie choćby jednego z tych skutków, gdyż w świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. z każdym z nich może wiązać się obowiązek naprawienia szkody rzeczywistej.

Ustalenie, że doszło do jednoczesnego wystąpienia obu ww. następstw, ma znaczenie z tej przyczyny, że większy zakres ograniczeń własności będących skutkiem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego potencjalnie wpływa na wielkość szkody rzeczywistej, a w konsekwencji na wysokość należnego odszkodowania.

Punktem wyjścia do oceny, czy wskutek uchwalenia lub zmiany planu doszło do ograniczenia własności, podlegającego (w zakresie szkody rzeczywistej) kompensacji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest określenie znaczenia pojęć korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a następnie odniesienie do tego znaczenia ustaleń sprawy co do rzeczywistego przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości.

Kryterium korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób koncentruje się na ustaleniu, jakie były formy czynienia użytku z rzeczy potencjalnie i realnie dostępne właścicielowi. Czynnik ten, konieczny do ustalenia, czy wystąpił stan niemożliwości lub istotnego ograniczenia korzystania z rzeczy, nie powinien być rozumiany nazbyt wąsko, tzn. nie powinien obejmować jedynie tych sposobów korzystania, które były rzeczywiście wykonywane. Skoro bowiem mowa o treści prawa własności, to ocena powinna uwzględniać możliwe – z perspektywy planistycznej - sposoby korzystania z nieruchomości. Decydującego znaczenia nie ma natomiast to, czy właściciel podjął (lub choćby zamierzał podjąć w najbliższym czasie) działania zmierzające do zrealizowania danych możliwości, ani czy miał finansowe lub organizacyjne zasoby potrzebne do urzeczywistnienia określonych zamierzeń.

Z kolei czynnik zgodności korzystania z dotychczasowym przeznaczeniem odnosi się do obiektywnych, prospektywnych możliwości czynienia użytku z rzeczy, z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego (lub innych aktów planistycznych, w szczególności z wydanych warunków zabudowy). Pojęcie dotychczasowego przeznaczenia nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz kontekst jego użycia w regulacjach tego aktu prawnego, potwierdzony także kierunkiem zmian ustawy, świadczy o powiązaniu terminów „przeznaczenie”, a w konsekwencji także „dotychczasowe przeznaczenie”, z przeznaczeniem wynikającym z planu przestrzennego.

W tym przypadku, w odróżnieniu od omawianego wyżej kryterium sposobu dotychczasowego korzystania, relatywnie łatwiejsze jest wykazanie, że doszło do uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, gdyż ocenie podlegają dane wynikające wprost z planu w jego dotychczasowej i nowej (uchwalonej lub zmienionej) treści. W sytuacji natomiast wystąpienia luki planistycznej konieczna jest ocena sposobu korzystania z nieruchomości (w podanym wyżej rozumieniu) poprzedzającego uchwalenie planu – w zestawieniu ze skutkami jego uchwalenia.

Opisane wyżej korzystanie z nieruchomości ma stać się (verba legis: stało się) niemożliwe lub istotnie ograniczone „w związku” z uchwaleniem planu. Oznacza to, że powstanie i zakres obowiązku odszkodowawczego są zależne od tego, czy ograniczenia treści prawa własności są następstwem konkretnie uchwalenia albo zmiany aktów planistycznych. Jeśli natomiast już przed ich wprowadzeniem określone formy korzystania z danego gruntu, w tym jego zabudowa, nie byłyby dostępne z przyczyn prawnych (dotychczasowych planów miejscowych, przepisów prawa niedotyczących wprost planowania przestrzennego, lecz np. ochrony przyrody) lub faktycznych (kształtu, powierzchni, położenia oraz sąsiedztwa nieruchomości, posiadania albo nieposiadania dostępu do drogi publicznej itd.), to trzeba byłoby uznać, że omawiany obecnie czynnik, istotny dla spełnienia przesłanki zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony (zob. wyrok SN z 15 marca 2023 r., II CSKP 1654/22).

W świetle analizowanego unormowania prawnie relewantne są jedynie skutki uchwalenia lub zmiany planu miejscowego; wywodzone z tego przepisu roszczenie odszkodowawcze nie powstaje zatem, jeśli ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynikają z innych przyczyn, w tym wprowadzenia innych aktów prawnych lub wystąpienia faktycznych zmian dotyczących nieruchomości.

W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. badanie skutków uchwalenia planu powinno mieć za podstawę porównanie – z perspektywy planistycznej – stanu sprzed uchwalenia planu ze stanem po jego wprowadzeniu. Do stwierdzenia podstaw do zasądzenia odszkodowania oraz oceny jego wysokości konieczne jest bowiem ustalenie, o jakie uprawnienia, których wyrazem była możliwość określonego wykorzystania gruntu, zostało uszczuplone przysługujące powodowi prawo własności rzeczy (art. 140 k.c.). To właśnie ograniczenie treści tego prawa uzasadnia bowiem powstanie obowiązku naprawienia doznanej przez właściciela szkody rzeczywistej.

Ponadto w świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek odszkodowawczy nie jest powiązany – koniecznie i wyłącznie – z sytuacją, w której następowałaby zmiana dotychczasowego przeznaczenia gruntu określonego konkretnie w planie zagospodarowania przestrzennego, na nowe przeznaczenie wynikające z aktualnego planu. Przeciwnie, przepis ten przewiduje także możliwość żądania odszkodowania w razie uchwalenia planu dla terenu, który nie był dotychczas objęty planem miejscowym.

W celu weryfikacji, czy doszło do pozbawienia lub ograniczenia perspektyw czynienia użytku z nieruchomości, konieczne było ustalenie dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu, obejmującego nie tylko faktycznie praktykowane, lecz także potencjalne a zarazem realne – z perspektywy planistycznej – formy czynienia użytku z nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności było potrzebne do oceny skali ograniczeń doznawanych przez właściciela wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a na dalszym etapie – obliczenia wysokości szkody.

W razie utraty mocy przez plany zagospodarowania przestrzennego objęte dotychczas tymi planami tereny i nieruchomości nie zmieniały automatycznie swego dotychczasowego przeznaczenia, w szczególności w kontekście art. 140 k.c. (zob. wyrok SN z 13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12). Inaczej rzecz ujmując, okoliczność, że dotychczasowy plan przestał obowiązywać, a jednocześnie nie uchwalono nowego planu, nie oznacza, że właściciel, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, ma prawo podejmować akty korzystania z nieruchomości w sposób dowolny sposób mieszczący się w treści – nieograniczonego z perspektywy planistycznej – prawa własności.

Jeśli miejsca położenia nieruchomości nie obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego, to sposób korzystania z tego gruntu wyznaczają faktycznie podejmowane przez właściciela czynności, w szczególności w ramach uzyskiwanych decyzji i zezwoleń (zob. wyrok SN z dnia 19 października 2016 r., V CSK 117/16). Niezasadne byłoby jednak ograniczenie przypadków objętych odszkodowaniem wyłącznie do sytuacji, w której – w braku MPZP – właściciel dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy nieruchomości (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18, i postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2020 r., I CSK 555/19). Nie bez znaczenia dla oceny analizowanych kwestii pozostaje również w takiej sytuacji lokalne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten nie ma wprawdzie charakteru aktu prawa miejscowego i nie służy określeniu przeznaczenia konkretnych terenów, a jedynie określa (ze skutkiem wyłącznie wewnętrznym) lokalną politykę przestrzenną, lecz należy przyjąć, że z faktycznego punktu widzenia w określony sposób ukierunkowuje on dalsze planowanie miejscowe (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18). W razie braku odpowiednich aktów prawa miejscowego (MPZP) należy go zatem brać pod uwagę jako jeden z czynników, które – obok takich kwestii, jak działania właściciela – wpływają na ocenę faktycznego przeznaczenia nieruchomości.

Uzupełniająco wypada zauważyć, że w orzecznictwie wyrażono także stanowisko, iż brak planu nie oznacza, iż grunt nie ma konkretnego przeznaczenia (zob. wyrok SN z 9 września 2015 r., IV CSK 754/14, i przywołane tam orzecznictwo), gdyż zasadniczo każdy grunt ma i „dotychczasowy sposób” korzystania, i określone „przeznaczenie”. Pojęcie przeznaczenia gruntu zostało w tym przypadku zinterpretowane szeroko, jako obejmujące nie tylko przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, lecz także możliwe do zrealizowania, tzn. dostępne właścicielowi w okresie luki planistycznej, z uwagi na określone uwarunkowania prawne i faktyczne nieruchomości.

Wprawdzie we wcześniejszych wywodach znaczenie terminu „dotychczasowe przeznaczenie” było ujmowane wąsko i wiązane z przeznaczeniem określonym w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, natomiast opisane wyżej formy czynienia użytku zostały zaliczone do „sposobu korzystania” z gruntu, czyli pierwszego z przypadków wymienionych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., lecz ostatecznie skutek praktyczny obu kierunków wykładni jest zbieżny. W żadnej z tych koncepcji wykładni badanie, czy korzystanie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, nie jest bowiem oparte na porównaniu przeznaczenia wynikającego konkretnie z planu miejscowego sprzed luki planistycznej - z przeznaczeniem określonym w obecnym (uchwalonym lub zmienionym) planie miejscowym. Ocenie podlega natomiast stan istniejący przed wprowadzeniem obecnego planu, uwzględniający sposoby wykorzystania gruntu, które – w perspektywie planistycznej (w tym: co do możliwości zabudowy) – były dostępne właścicielom w określonych faktycznych i prawnych uwarunkowaniach należącej do nich nieruchomości.

Określenie takich sposobów powinno nastąpić z uwzględnieniem różnych czynników, w tym postanowień planu miejscowego obowiązującego uprzednio (gdy, mimo wygaśnięcia, wpływa na przyjętą praktykę planistyczną), dokumentów planistycznych sensu largo (w tym pozbawionych przymiotu aktów prawa miejscowego) oraz faktycznie podejmowanych przez właściciela działań, m.in. w ramach uzyskanych przezeń decyzji i zezwoleń, wpływających na sposób wykonywania prawa własności (zob. wyrok SN z dnia 22 marca 2019 r., I CSK 52/18). Analiza ta powinna być dokonywana ad casum i zmierzać do stwierdzenia, czy możliwości działania właściciela rzeczywiście zostały ograniczone lub zniweczone wskutek uchwalenia planu miejscowego (zob. wyrok SN z dnia 10 stycznia 2019 r., II CSK 714/18, i postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2020 r., I CSK 555/19). Czynniki wpływające na tę ocenę są przy tym niejednolite i żaden z nich, w szczególności treść planu obowiązującego poprzednio, przed okresem luki planistycznej, nie ma samodzielnego, decydującego charakteru.

Wyrok SN z dnia 26 stycznia 2024 r., II CSKP 1657/22

Standard: 76627 (pełna treść orzeczenia)

Odszkodowanie przysługujące właścicielowi w związku z tak zwaną szkodą planistyczną, wynika ze zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu, wprowadzonej nowym lub zmienionym planem. Chodzi o rekompensatę uszczerbku majątkowego poniesionego przez właściciela, którego prawo własności doznało uszczuplenia wskutek władczego działania organu władzy publicznej przedsięwziętego w interesie publicznym, jakim jest racjonalne kształtowanie ładu przestrzennego.

Wyrok SN z dnia 19 grudnia 2023 r., II CSKP 1168/22

Standard: 81132 (pełna treść orzeczenia)