Czynności operacyjno-rozpoznawcze - przesłanki dopuszczalności

Jednostka na podstawie przepisu ustawy powinna wiedzieć, kto oraz w jakim zakresie podmiotowym, przedmiotowym i czasowym jest uprawniony do niejawnej ingerencji w szeroko rozumianą sferę prywatności. Kryterium przewidywalności nie oznacza jednakże - na co też kładzie się nacisk w orzecznictwie ETPC - że jednostka będzie mogła dokładnie przewidzieć moment, w którym organy władzy publicznej zarejestrują jej zachowania lub pozyskają o niej inne informacje, a co za tym idzie będzie mogła dostosować do tej sytuacji własne zachowanie (np. unikając prowadzenia rozmów telefonicznych i kontaktowania się z innymi). Prawo musi być natomiast wystarczająco precyzyjne, aby dać odpowiednie wskazania co do okoliczności i warunków, w których organy państwa mogą zastosować któryś z takich środków. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustalone w orzecznictwie ETPC standardy w powyższym zakresie zachowują pełną aktualność oraz mają swe odzwierciedlenie w treści zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji, jak i w tej części art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dla ograniczeń wolności i praw wymaga ustawowej formy regulacji.

Podstawowym celem precyzyjnego określenia w prawie przesłanek dopuszczalności czynności operacyjno-rozpoznawczych jest wyznaczenie organom władzy wykonawczej możliwie jak najściślejszych ram działania. Zapobiegać ma to arbitralności stosowania prawa, a zwłaszcza przenoszeniu na organy stosujące prawo ciężaru faktycznego wyznaczenia granic wolności człowieka. Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę, że im większa jest skala stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, a więc wzrasta - choćby potencjalnie - częstotliwość ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, tym bardziej unormowanie ustawowe musi cechować się zupełnością i maksymalną precyzją.

Na tle dotychczasowych ustaleń Trybunał zwraca uwagę na konieczne elementy ustawowej regulacji czynności operacyjno-rozpoznawczych (niejawnego pozyskiwania przez władze publiczne informacji o jednostkach). Po pierwsze, to ustawa ma precyzować przedmiotowe przesłanki zarządzenia takich czynności. Aby zachować standard konstytucyjny, nie wystarcza odwołanie się do ogólnych zagrożeń dóbr prawnie chronionych, zwłaszcza przez zwroty niedookreślone. Ustawodawca zobowiązany jest wobec tego zdefiniować zamknięty i możliwe wąski katalog poważnych przestępstw, uzasadniających tego rodzaju ingerencję w status jednostki. Na podstawie brzmienia przepisu ustawy jednostka ma wiedzieć, jakie zachowania narażają ją nie tylko na ewentualną odpowiedzialność karną, lecz również umożliwią prowadzenie w stosunku do niej czynności operacyjno-rozpoznawczych, głęboko ingerujących w jej prywatność.

Po drugie, niezbędne jest sprecyzowanie sposobu niejawnego wkroczenia w sferę prywatności jednostki. Nie jest przy tym konieczne wskazanie w przepisach prawa konkretnych środków techniki operacyjnej ani tym bardziej zdefiniowanie ich parametrów. Mając na uwadze ogromną liczbę środków stosowanych przez organy państwa przydatnych w pracy operacyjno-rozpoznawczej, ustawowy ich katalog musiałby być rozbudowany, a co za tym idzie norma prawna musiałaby być kazuistyczna. Rozwiązanie to mogłoby kolidować z wymogiem abstrakcyjności normy prawnej. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał, również w perspektywie określoności przepisów represyjnych, przestrzeganie wymogów wynikających z zasady dostatecznej określoności prawa nie może prowadzić do kazuistyki unormowania. Z punktu widzenia zasady określoności prawa istotne jest natomiast sprecyzowanie w przepisach prawa zamkniętego rodzajowo katalogu środków i metod działania, za pomocą których władze publiczne mogą w sposób niejawny gromadzić informacje o jednostkach. Raz jeszcze należy podkreślić, że nie chodzi o wskazanie parametrów technicznych, ale rodzajowych nazw poszczególnych środków i informacji możliwych do pozyskania za ich pomocą (np. "podsłuch rozmów telefonicznych", "podsłuch i podgląd pomieszczeń i osób", "podsłuch techniczny środków łączności przewodowej i radiowej", "nadzór elektroniczny osób, miejsc i przedmiotów oraz środków transportu", "nadzór elektroniczny środków łączności przewodowej lub radiowej"). Zamknięty katalog rodzajów środków technicznych służących do niejawnego pozyskiwania informacji i dowodów ogranicza arbitralność organów państwa. Ponadto umożliwia sprawowanie efektywnej kontroli nad niejawną działalnością operacyjno-rozpoznawczą w zakresie wykorzystywanych metod pozyskiwania informacji o osobach.

Według Trybunału, najbardziej pożądanym rozwiązaniem z konstytucyjnego punktu widzenia jest uregulowanie rodzajów środków służących niejawnemu pozyskiwaniu informacji o jednostkach w ustawie. Precyzyjne określenie tej kwestii przez ustawodawcę nie tylko wiąże się z realizacją zasady określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ale przede wszystkim z tą częścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, która przewiduje obowiązek unormowania ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw konstytucyjnych "w ustawie", będącej aktem normatywnym pochodzącym od przedstawicielskiego organu Narodu - Sejmu (art. 4 w związku z art. 104 ust. 1 Konstytucji). Uregulowanie w ustawie rodzajów środków technicznych powoduje, że organ mający demokratyczną legitymację suwerena bierze na siebie ciężar politycznej odpowiedzialności za zakres dopuszczalnej inwigilacji i legitymizuje sposoby wkraczania służb policyjnych i ochrony państwa w sferę prywatności jednostek. Zasadne jest tym samym, by to parlament zaakceptował dopuszczalność stosowania rodzajów środków technicznych, które w szerokim zakresie ingerują w wolności i prawa człowieka.

Po trzecie, ustawa ma precyzować maksymalny czas prowadzenia niejawnych czynności, po upływie którego dalsze ich prowadzenie jest już niedopuszczalne. Nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego, jako sądu prawa, określanie, jak długi ma być to termin. Termin ten ma określić ustawodawca tak, aby umożliwiał osiągnięcie konstytucyjnie uzasadnionego celu. Nie może być to jednak termin ani nadmiernie długi, ani zbyt krótki, który nie pozwala na efektywną pracę operacyjno-rozpoznawczą. Ustawodawca musi mieć także na uwadze, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne - nawet za zgodą sądu i w sytuacji podejrzenia popełnienia nawet poważnych przestępstw - prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych bezterminowo, choćby miało się to wiązać z bezpowrotną utratą dowodów.

Po czwarte, w ustawie ma być uregulowana procedura zarządzania czynności operacyjno-rozpoznawczych, włączywszy w to powierzenie kompetencji do zarządzania tych czynności, a także badanie ich legalności przez zewnętrzny i niezależny od organów władzy wykonawczej podmiot, najlepiej przez sąd. Ustawa ma wskazywać podstawowe elementy proceduralne, zasady wykorzystywania zgromadzonych materiałów oraz przesłanki czy tryb ich niszczenia. Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wolności i praw niezbędne jest zobowiązanie organów wnoszących o zarządzenie kontroli do wskazania określonego w prawie środka pozyskiwania informacji i dowodów w konkretnej sprawie oraz nałożenie na organy zarządzające takie czynności obowiązku wyrażenia zgody na konkretny rodzaj środka, służącego pozyskiwaniu informacji. Wreszcie konieczne jest także uregulowanie procedury raportowania z przeprowadzonych w sposób niejawny czynności i środków gwarantujących przekazanie zapisów w stanie nienaruszonym, umożliwiającym ich późniejszą weryfikację. W powyższym zakresie nie jest konstytucyjnie akceptowalne unormowanie istotnych elementów procedury w wewnętrznie obowiązujących aktach normatywnych ustanawianych w ramach struktury organizacyjnej danej służby prowadzącej te czynności.

Po piąte, ustawa musi precyzyjnie wskazywać zakres wykorzystania danych pozyskanych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, a zwłaszcza wykorzystanie ich w procesie karnym jako materiałów dowodowych. Ustawa ma także określać postępowanie z materiałami, które podlegają niezwłocznemu, protokolarnemu i komisyjnemu zniszczeniu, z uwagi na ich zbędność lub nieprzydatność.

Wyrok TK z dnia 30 lipca 2014 r., K 23/11, OTK-A 2014/7/80, Dz.U.2014/1055

Standard: 4077 (pełna treść orzeczenia)