Czynności operacyjno-rozpoznawcze - proporcjonalność

Czynności operacyjno-rozpoznawcze są konstytucyjnie usprawiedliwione tylko o tyle, o ile ich celem jest obrona wartości demokratycznego państwa prawnego. Muszą zatem sprostać wymaganiom "konieczności w demokratycznym państwie prawnym" (vide: art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 2 Konstytucji). Nie wystarczy więc ich celowość, użyteczność, taniość bądź łatwość posługiwania się nimi przez organy władzy publicznej. Nie ma także przesądzającego znaczenia, czy podobne środki są wykorzystywane w innych państwach (zob. wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, cz. III, pkt 3.1). Niejawne pozyskiwanie informacji przez służby policyjne i ochrony państwa ma bowiem służyć wzmocnieniu poziomu ochrony wartości istotnych w państwie demokratycznym w sposób niemożliwy do osiągnięcia z wykorzystaniem innych rozwiązań, mniej ingerujących w sferę wolności lub praw jednostek. Jednocześnie muszą to być środki najmniej uciążliwe dla podmiotów, których wolności lub prawa ulegają ograniczeniu, stosowane absolutnie wyjątkowo, w celu wykrywania i ściganiu poważnych przestępstw. W przeciwnym razie demokratyczne państwo stałoby się w rzeczywistości państwem policyjnym.

Cel ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw w związku z dopuszczeniem czynności operacyjno-rozpoznawczych nie może być dowolny. Legitymizowane są wyłącznie takie ograniczenia, które służą ochronie wartości wyraźnie wymienionych w art. 31 ust. 3 lub innych szczegółowych przepisach Konstytucji. Nie wystarczy przy tym werbalne powołanie się przez ustawodawcę na realizację jednej z wartości konstytucyjnie chronionych. Konieczne jest bowiem istnienie i wykazanie potrzeby jej wprowadzenia w warunkach demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji nie jest dopuszczalne gromadzenie ani przetwarzanie danych o jednostce przez organy władzy publicznej bez powodu, w nieokreślonych lub niemożliwych do osiągnięcia celach. Ustawodawca musi mieć równocześnie na uwadze, że każde niejawne pozyskiwanie informacji o jednostce powinno być środkiem przydatnym dla ochrony tych wartości. Muszą one więc umożliwiać osiągnięcie założonego i konstytucyjnie uzasadnionego celu, zgodnie z aktualnie dostępną, sprawdzalną i powszechnie uznawaną wiedzą naukową. Jeśli z dużym prawdopodobieństwem nie da się wykazać, że wprowadzone albo projektowane rozwiązania prawne prowadzą do wzrostu wykrywalności przestępstw, podniesienia stanu bezpieczeństwa państwa lub obywateli, nie spełnią one przesłanki przydatności ograniczenia.

Ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw w świetle zasady proporcjonalności wymaga oceny, czy korzyści wprowadzonych ograniczeń pozostają w odpowiedniej proporcji do uszczerbku doznawanego przez jednostki. Innymi słowy, musi występować odpowiednie zbilansowanie konkurujących ze sobą wartości. Oczywiście tego rodzaju ocena jest możliwa do przeprowadzenia wyłącznie w konkretnym wypadku. W tym miejscu Trybunał formułuje więc jedynie ogólne warunki, jakie muszą być każdorazowo brane pod uwagę w toku badania proporcjonalności unormowania.

Niejawne pozyskiwanie informacji o jednostkach w demokratycznym państwie prawa, za pomocą czynności operacyjno-rozpoznawczych, jest dopuszczalne jedynie w celu zapobiegania poważnym przestępstwom, ich ścigania i wykrywania. Nie jest rolą Trybunału - jako sądu nad prawem - definiowanie katalogu takich przestępstw. Należy to do ustawodawcy, który dysponuje w tym zakresie pewnym marginesem swobody. Ustalając katalog przestępstw, co do których dopuszczalne są czynności operacyjno-rozpoznawcze, ustawodawca nie może odrywać się od obiektywnie mierzalnej hierarchii dóbr, której wyraz daje Konstytucja. Nie może także abstrahować od uwarunkowań historycznych i społecznych, determinujących stopień zagrożenia, jakie niosą ze sobą poszczególne czyny w skali całego państwa. Nieuprawniona jest natomiast, zdaniem Trybunału, teza jakoby sama penalizacji jakiegoś czynu w ustawach karnych, a nawet zobowiązanie do jego ścigania na mocy umów międzynarodowych, były wystarczającą przesłankami uznania go za poważny w stopniu uzasadniającym dopuszczalność niejawnego pozyskiwania informacji i dowodów za pomocą czynności operacyjno-rozpoznawczych, które prowadzą do ingerencji w prywatność, tajemnicę komunikowania się czy autonomię informacyjną.

Trybunał zwraca nadto uwagę na konieczność nieustannej weryfikacji katalogu takich przestępstw. Z biegiem czasu niektóre przestępstwa - uznawane dotąd za poważne zagrożenia - mogą zmieniać swoją kwalifikację. Katalog poważnych przestępstw, co do których może być dopuszczalne niejawne pozyskiwanie informacji o osobach przez organy państwa, musi być tym samym ciągle przez ustawodawcę aktualizowany.

Przepisy regulujące niejawne pozyskiwanie informacji o jednostkach przez władze publiczne nie mogą ujmować przesłanek ich zarządzenia w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od rzeczywistego stopnia wywoływanego zagrożenia dla określonych dóbr w danej sprawie. Aby unormować przesłanki zarządzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, trzeba zatem precyzyjnie określić katalog poważnych przestępstw, ale także wskazać dodatkowe okoliczności, umożliwiających niuansowanie zasadności tego rodzaju sposobu pozyskiwania informacji i dowodów w konkretnych sprawach, z uwzględnieniem m.in. ciężaru gatunkowego lub rozmiarów wyrządzonej szkody.

Trybunał nie neguje możliwości pozyskiwania informacji o jednostkach za pomocą czynności operacyjno-rozpoznawczych także w celu zapobiegania poważnym przestępstwom, czyli podejmowania działań przeciwdziałających popełnianiu przestępstw. Nie podważa nadto dopuszczalności wykorzystywania tych czynności w celu rozpoznawania zagrożeń, to jest pozyskiwania informacji o sytuacjach sprzyjających popełnieniu przestępstw. Dotyczy to w szczególności podejmowania tych działań przez służby ochrony państwa stojące na straży jego bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego. W świetle standardu konstytucyjnego zarządzenie kontroli operacyjnej lub pozyskanie danych telekomunikacyjnych może nastąpić jednak w takich wypadkach, w których prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa jest realne, a nie tylko hipotetyczne. Ciężar wykazania prawdopodobieństwa zagrożenia przestępstwem ma przy tym spoczywać na organach państwa wnoszących o umożliwienie im niejawnego gromadzenia informacji i podlegać ocenie sądu lub innego niezależnego organu.

Choć inne są cele czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez służby odpowiedzialne za utrzymanie porządku (np. Policję), inne zaś przez służby informacyjno-wywiadowcze (np. ABW, SKW), to z punktu widzenia naruszenia wolności i praw jednostki nie ma znaczenia, jaki organ władzy publicznej oraz na jakiej podstawie pozyskuje niejawnie informacje na jej temat. Stopień naruszenia prywatności i tajemnicy komunikowania się jest bowiem taki sam, bez względu na to, czy chodzi o ingerencję służb policyjnych, czy służb ochrony państwa. Trybunał zwraca uwagę, że specyfika działalności służb informacyjno-wywiadowczych oraz związany z tym relatywnie wąsko określony zakres ich ustawowych zadań, może uzasadniać odmienne ustalenie zasad prowadzenia takich czynności i wykorzystywania zgromadzonych materiałów, od reguł obowiązujących pozostałe organy państwa, a zwłaszcza służby policyjne, mające szeroki zakres działania. Takie zróżnicowanie zasad prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych nie uchyla oczywiście wymogu przestrzegania zasady proporcjonalności.

Niejawne pozyskiwanie informacji o jednostkach w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych musi być środkiem subsydiarnym, czyli stosowanym, gdy inne rozwiązania są nieprzydatne lub nieskuteczne. To znaczy, że niejawna ingerencja w wolności i prawa, ma stanowić ultima ratio. Dotyczy to w takiej samej mierze kontroli operacyjnej, jak i udostępniania danych telekomunikacyjnych czy innych form pracy operacyjno-rozpoznawczej o podobnym skutku dla jednostek.

Z przesłanką subsydiarności wiąże się wprowadzenie proceduralnego wymogu, którym jest kontrola nad niejawnym pozyskiwaniem informacji o osobach przez niezależny od rządu organ państwa. Pożądane jest powierzenie kompetencji w tym zakresie niezależnym i niezawisłym sądom, dającym rękojmię odpowiednio wysokiego stopnia wiedzy i doświadczenia życiowego. Z punktu widzenia Konstytucji sądowa kontrola nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi jest rozwiązaniem optymalnym. Nie jest jednak bezwzględnie konieczna. Kompetencje tego rodzaju mogą zostać też powierzone innym organom państwa, których status ustrojowy i zakres ustawowych kompetencji gwarantuje efektywną, niezależną i profesjonalną kontrolę nad służbami policyjnymi i ochrony państwa. Ustawowe unormowania kontroli muszą wykluczać jej fasadowość. Ustawodawca jest zatem obowiązany wyposażyć sądy bądź inne organy w kompetencje pozwalające na ocenę celowości i subsydiarności czynności operacyjno-rozpoznawczych, jak również sposobów ich prowadzenia w indywidualnej sprawie względem konkretnych podmiotów. Niezbędnym warunkiem rzetelności tej kontroli jest generalny obowiązek uzasadniania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na ich podjęcie, a także wskazania podmiotu, czasu prowadzenia kontroli, a także szczegółowego zakresu pozyskiwanych informacji. Trybunał przyjmuje, że podstawową rolę należy przypisać kontroli uprzedniej (ex ante), która powinna być traktowana jako zasada przynajmniej wtedy, gdy organy państwa pozyskują w sposób niejawny informacje o jednostkach związane z treścią przekazywanych wiadomości. Nie jest jednakże wykluczone wprowadzenie kontroli następczej, czyli legalizującej uprzednio podjęte zgodnie z ustawową procedurą czynności operacyjno-rozpoznawcze. To jednak rozwiązanie winno być wyjątkiem dopuszczalnym wówczas, gdy uzyskanie zgody uprzedniej zagrażałoby szczególnie cennym dobrom, znacząco osłabiało efektywność działania bądź prowadziło do bezpowrotnej utraty informacji o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza, by ustawodawca - w pewnych okolicznościach - odstąpił do ustanowienia zewnętrznego nadzoru nad niejawnym pozyskaniem informacji o jednostce w drodze czynności operacyjno-rozpoznawczych. Dotyczyć może to pozyskiwania jedynie takich danych, które są ogólnie dostępne w publicznych rejestrach lub upublicznione dobrowolnie i świadomie przez jednostki, zwłaszcza w sieciach telekomunikacyjnych (np. w Internecie).

Wyrok TK z dnia 30 lipca 2014 r., K 23/11, OTK-A 2014/7/80, Dz.U.2014/1055

Standard: 4076 (pełna treść orzeczenia)