Zróżnicowany standard ochrony funkcjonariusza będącego jednocześnie politykiem i nie będącego politykiem

Znieważenie funkcjonariusza publicznego (art. 226 k.k.)

Trybunał w wyroku o sygn. P 3/06, rozstrzygając o kolizji ochrony funkcjonariuszy publicznych z wolnością wypowiedzi, dostrzegł, że formuła normatywna art. 226 § 1 k.k. sprzyja zacieraniu różnicy pomiędzy zachowaniami odnoszącymi się do działań osób publicznych jako funkcjonariuszy, i jako polityków. Szeroki zakres zastosowania przepisu pozwala na objęcie ściganiem z urzędu - w oparciu o niepewne, a więc narażone na arbitralność kryteria kwalifikacyjne - również wypowiedzi znieważających, formułowanych w ramach debaty politycznej w stosunku do osób będących jednocześnie politykami i funkcjonariuszami publicznymi.

W ramach kodeksowej definicji "funkcjonariusz publiczny" wymieniono zarówno podmioty posiadające legitymację polityczną - pochodzące z wyborów powszechnych i biorące udział w życiu politycznym, jak i podmioty nie związane z działalnością polityczną, ale pełniące funkcje publiczne (zob. art. 115 § 13 k.k.).

Pojęcie zniewagi nie jest jednoznaczne (co do zasady wypowiedzi oczywiście znieważające nie powinny korzystać z ochrony gwarantowanej przez art. 54 ust. 1 Konstytucji). Jednak, biorąc pod uwagę, że brak jednoznacznej definicji zniewagi rodzi trudności w zakwalifikowaniu konkretnej wypowiedzi, należy przyjąć, że prima facie wypowiedzi znieważające mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 54 ust. 1 Konstytucji.

W wyroku o sygn. P 3/06, Trybunał stwierdził, że "poziom swobody wypowiedzi jest zdecydowanie szerszy w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych niż w odniesieniu do podmiotów prywatnych. (...) Trzeba jednak jednocześnie zauważyć, dopuszczalny poziom krytyki w debacie publicznej adresowanej do polityków nie jest tożsamy (jest bowiem szerszy) z poziomem krytyki funkcjonariuszy publicznych. W tym drugim wypadku oprócz wartości związanych z wolnością wypowiedzi i ochroną dóbr osobistych poszczególnych osób, musi być uwzględniona również wartość, jaką stanowi efektywne i niezakłócone działanie organów władzy publicznej w interesie ogółu społeczeństwa. Odrębną kwestią jest to, czy obie sfery działań publicznych danej osoby jako polityka i funkcjonariusza publicznego dadzą się od siebie precyzyjnie odróżnić. Trudności z tym związane, pojawiające się w sferze praktycznego stosowania prawa, nie mogą być uznane za obojętne z punktu widzenia oceny regulacji prawnokarnych związanych z kształtowaniem granic wypowiedzi" (P 3/06).

Zdaniem Trybunału, w wypadku funkcjonariuszy niezwiązanych z działalnością polityczną, w razie kolizji z wolnością wypowiedzi, należy przyznać pierwszeństwo ochronie porządku publicznego, zarówno ze względu na sprawne funkcjonowanie urzędu, jak i ze względu na ochronę godności funkcjonariusza. Dotyczy to również sytuacji, w której doszło do znieważenia niepublicznego. Wówczas jednak konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy doszło do ziszczenia się przesłanek odpowiedzialności przewidzianych w art. 226 § 1 k.k. (w szczególności, czy do znieważenia doszło "podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych"), czy wystąpiło zagrożenie chronionego dobra, jakim jest stopień szkodliwości czynu w kontekście wszystkich okoliczności zdarzenia.

Odmiennie, aniżeli w wypadku funkcjonariuszy publicznych niezwiązanych z działalnością polityczną, należy wyważyć kolizję pomiędzy wolnością wypowiedzi a ochroną porządku publicznego w sytuacji, gdy znieważająca wypowiedź jest skierowana wobec funkcjonariusza publicznego, będącego jednocześnie politykiem.

Należy wyeliminować takie stosowanie art. 226 § 1 k.k., które byłoby, dla funkcjonariusza-polityka, instrumentem do ograniczania debaty publicznej, zwłaszcza instrumentem tłumienia krytyki. Reżim odpowiedzialności karnej i związane z nim ryzyko, nie tylko skazania, ale nawet choćby otrzymania statusu oskarżonego, może wpływać hamująco na prowadzenie debaty publicznej (na skutek wystąpienia tzw. efektu mrożącego), a w związku z tym wpływać również na zakres dostępu społeczeństwa do informacji, co byłoby zjawiskiem niepożądanym w demokratycznym państwie prawnym.

Ustalonym standardem w państwie demokratycznym jest, zważywszy na cele i funkcje debaty publicznej, przesuwanie coraz dalej granicy wolności wypowiedzi przede wszystkim w odniesieniu do wszelkich spraw związanych z funkcjonowaniem instytucji i osób publicznych, w tym przede wszystkim funkcjonariuszy publicznych, będących jednocześnie politykami. Wolność wypowiedzi podlega w tych wypadkach intensywniejszej ochronie prawnej. Ważenie konstytucyjnych wartości, jakimi są wolność wypowiedzi oraz porządek publiczny - w sytuacji, gdy ochrona porządku publicznego miałaby polegać na ochronie niezakłóconego działania i godności funkcjonariusza-polityka - nakazuje dać priorytet wolności wypowiedzi. Ważniejsza jest nieskrępowana debata publiczna niż ochrona funkcjonariusza-polityka. Należy zatem wyeliminować takie stosowanie art. 226 § 1 k.k., które byłoby, dla funkcjonariusza-polityka, instrumentem do ograniczania debaty publicznej, zwłaszcza instrumentem tłumienia krytyki. Reżim odpowiedzialności karnej i związane z nim ryzyko, nie tylko skazania, ale nawet choćby otrzymania statusu oskarżonego, może wpływać hamująco na prowadzenie debaty publicznej (na skutek wystąpienia tzw. efektu mrożącego), a w związku z tym wpływać również na zakres dostępu społeczeństwa do informacji, co byłoby zjawiskiem niepożądanym w demokratycznym państwie prawnym.

Art. 226 § 1 k.k., powiązany z definicją funkcjonariusza publicznego zawartą w art. 115 § 13 k.k., zaciera przyjęte przez ETPC rozróżnienie pomiędzy funkcjonariuszami-politykami a funkcjonariuszami publicznymi niebędącymi politykami. Należy uznać, że na gruncie art. 226 § 1 k.k. wzmocnienie ochrony funkcjonariusza, będącego jednocześnie politykiem, znajduje swe uzasadnienie wówczas, gdy znieważająca wypowiedź będzie rozpatrywana w kontekście wykonywania przez funkcjonariusza jego obowiązków służbowych a zarazem w kontekście wpływu, jaki na działalność określonej instytucji może mieć (choćby potencjalnie) ta znieważająca wypowiedź. O ile bowiem w wypadku funkcjonariuszy niebędących politykami wpływ ten jest bardziej widoczny, o tyle w wypadku funkcjonariuszy-polityków każdorazowo wymaga głębszej analizy.

Na ocenę tego wpływu może w szczególności rzutować forma dokonania znieważenia (publiczna albo niepubliczna). Jak trafnie wskazywał SN w uchwale o sygn. akt II KK 84/11, niebezpieczeństwo naruszenia wartości chronionych przez art. 226 § 1 k.k. jest stopniowalne. Niepubliczność znieważenia co do zasady (choć nie zawsze) może wskazywać na niższy stopień szkodliwości społecznej czynu. Minimalny stopień zagrożenia określonych dóbr prawnych może znaleźć swoje odzwierciedlenie w ocenie stopnia społecznej szkodliwości konkretnego czynu. Zakładany wyższy stopień zagrożenia dóbr chronionych na mocy art. 226 § 1 k.k., związany z publicznością zniewagi, wymaga zawsze weryfikacji w kontekście wszystkich okoliczności zdarzenia.

Społeczna szkodliwość - jako element struktury przestępstwa, podlegający stopniowaniu - stanowi kategorię wymagającą odpowiedniej kwantyfikacji. Na płaszczyźnie stosowania prawa istotne jest nie tylko to, by stopień społecznej szkodliwości czynu był wyższy niż znikomy (art. 1 § 2 k.k.). Możliwość uadekwatnienia reakcji prawnokarnej w przypadku znieważenia funkcjonariusza publicznego nie wyczerpuje się bowiem jedynie w kwestii przyjęcia przez sąd znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu. Uwzględnienie stopnia społecznej szkodliwości czynu znalazło także swoje odzwierciedlenie w sposobie uregulowania dyrektyw sądowego wymiaru kary (art. 53 § 1 k.k.). Takiemu uadekwatnieniu reakcji prawnokarnej może także służyć mechanizm odstąpienia przez sąd od wymierzenia kary i poprzestania na wymierzeniu środka karnego (art. 59 k.k.). Ustawodawca uzależnił bowiem dopuszczalność skorzystania z art. 59 k.k. po pierwsze od ustalenia, że społeczna szkodliwość czynu nie jest znaczna, po drugie zaś od wysokości ustawowego zagrożenia (chodzi o przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat albo karą łagodniejszego rodzaju - znieważenie funkcjonariusza zagrożone jest karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku). Innym instrumentem takiego uadekwatnienia jest możliwość warunkowego umorzenia postępowania w sytuacji, gdy wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne (art. 66 § 1 k.k.).

Ustalenie stopnia społecznej szkodliwości czynu stanowi obowiązek sądu, orzekającego w danej sprawie. W szczególności, jak podnosi się w doktrynie, sędzia oceniając czyn sprawcy nie może poprzestać na stwierdzeniu, że czyn ten realizuje wszystkie znamiona typu czynu zabronionego i przejść od razu do ustalania winy. Będzie musiał zbadać wcześniej, czy badany czyn nie zawiera atypowo niskiej społecznej ujemności, czy nie jest społecznie szkodliwy w stopniu znikomym.

Przy przestępstwie znieważenia funkcjonariusza publicznego ocena stopnia społecznej szkodliwości czynu powinna być postrzegana nie tylko w perspektywie dóbr chronionych tą regulacją (głównym przedmiotem ochrony jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych, zaś pobocznym - cześć funkcjonariusza), ale także w perspektywie konstytucyjnie gwarantowanej wolność wypowiedzi i związanej z nią potrzebą prowadzenia nieskrępowanej debaty publicznej. W ramach elementów zidentyfikowanych przez ustawodawcę w art. 115 § 2 k.k. należy uwzględnić okoliczności kształtujące konstytucyjny i konwencyjny standard ochrony wolności wypowiedzi, które zostały nakreślone powyżej.

W ocenie Trybunału, wykładnia art. 226 § 1 k.k. w zgodzie z Konstytucją (przez uwzględnienie sformułowanych wyżej kryteriów) pozwala uznać, że art. 226 § 1 k.k. w zakresie, w jakim penalizuje znieważenie funkcjonariusza publicznego dokonane niepublicznie, jest zgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie ochrony funkcjonariuszy publicznych jedynie do wypadków publicznego znieważenia byłoby sprzeczne z ratio legis badanego przepisu.

Wyrok TK, z dnia 12 lutego 2015 r., SK 70/13

Standard: 4030 (pełna treść orzeczenia)