Podmiotowość prawna zarządcy drogi; administrowanie drogami publicznymi

W art. 19 ust. 1 u.d.p. wskazano, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawowe pojęcie zarządy drogi służy zatem wskazaniu właściwego organu administracji publicznej w odniesieniu do określonych kategorii dróg i przyznaniu mu określonych kompetencji. Przepis ten nie wyposaża zarządcy drogi w podmiotowość prawną w sferze prawa cywilnego (por. wyrok SN z dnia 10 stycznia 2020 r., I CSK 563/18). Z tym zastrzeżeniem i w pewnym uproszczeniu można więc mówić o wyrządzeniu zarządcy drogi szkody, której dotyczy rozważane zagadnienie prawne, bowiem pojęcia zarządcy drogi, właściciela drogi publicznej i podmiotu finansującego działania zarządcy drogi nie są tożsame.

Obowiązki mieszczące się w zarządzaniu drogami publicznymi należą do zakresu zadań odpowiednio państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, które są zarazem właścicielami odpowiedniej kategorii drogi publicznej. 

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 przyjęto, że wymienione w ustawie o drogach publicznych odpowiednie organy samorządowe wykonujące kompetencje zarządców dróg, nie występują tu jako organy odrębne od organów wykonujących zadania przypisane samorządom, lecz jako organ należący do tego systemu, wykonujące zadania powierzone przez państwo z zakresu administracji drogowej.

Z art. 20 pkt 12 u.d.p. wynika bowiem, że jednym z ustawowo wyraźnie przewidzianych zadań zarządców dróg jest przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Domaganie się zapłaty odszkodowania spełnia zarówno funkcję prewencji generalnej (wobec ogółu - „zniechęca” do podejmowania działań, które mogą prowadzić do niszczenia dróg), jak i prewencji szczególnej (jest formą sankcji, która dotyka bezpośrednio sprawcę uszkodzenia drogi).

Za tym rozwiązaniem przemawia także zakres spoczywającego na zarządcach dróg z mocy ustawy obowiązku utrzymania dróg w należytym stanie (art. 20 pkt 4 i 11 u.d.p.) i związane z tym zapewnienie finansowania tych zadań ze środków publicznych. Chodzi bowiem o zwykłe i typowe użytkowanie dróg, prowadzące do ich degradacji, a także o niszczenie dróg wskutek niesprzyjających warunków pogodowych oraz niezwykłych zdarzeń, za które nikt nie ponosi odpowiedzialności (zwłaszcza klęski żywiołowe). Zarządca drogi otrzymuje środki o charakterze ryczałtowym, na wykonywanie ogółu swoich zadań, a nie jako zapłatę za konkretną pracę. 

Wskazane w przepisach zadania zarządcy drogi dotyczą zwykłych okoliczności obejmujących powinność utrzymania dróg w takim stanie, aby zapewniały bezpieczne użytkowanie. Obejmuje to bieżącą konserwację i naprawy wynikające z naturalnego zużycia dróg, a także będące skutkiem wydarzeń, za które nikt nie ponosi odpowiedzialności, zwłaszcza o charakterze siły wyższej. 

Powinności dokonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających nie sposób rozciągnąć na konieczność pokrywania kosztów zniszczeń i zabrudzeń uczynionych przez konkretnych sprawców - co najwyżej można twierdzić, że ze względu na interes powszechny zarządca drogi ma stosowne prace wykonać jak najszybciej, choćby wiązało się to z czasowym (przejściowym) poniesieniem ich kosztów, których potem może dochodzić we właściwy sposób od sprawcy wypadku (ubezpieczyciela). Nie ma podstaw do włączania do zakresu tego obowiązku konieczności pokrywania kosztów naprawy i uprzątnięcia drogi, jeżeli jest to skutkiem działania innego podmiotu, któremu, w myśl prawa cywilnego, za to działanie można przypisać odpowiedzialność. 

W interesie ogółu społeczeństwa, w którym ma działać zarządca drogi, ma on tymczasowo pokryć koszty tej naprawy, aby droga była jak najszybciej zdatna do użytku, do jakiego jest przeznaczona. Nie można też przyjąć, aby przez zapłatę odszkodowania obejmującego koszty przywrócenia drogi do stanu sprzed wypadku komunikacyjnego dochodziło do bezpodstawnego wzbogacenia skoro wydatkowane w tym zakresie środki zostały wydatkowane na utrzymanie dróg i ich naprawieniu, co w tym samym zakresie nie mogły być sfinansowane inne niezbędne wydatki na utrzymanie i ochronę dróg publicznych.

Uchwała SN z dnia 20 stycznia 2022 r., III CZP 9/22

Standard: 63463 (pełna treść orzeczenia)

Zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) nie ma podmiotowości prawnej w sferze prawa cywilnego.

Art. 19 ust. 1 u.d.p. określa zarządcę drogi jako organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ustawowe pojęcie zarządcy drogi służy zatem wskazaniu właściwego organu administracji publicznej w odniesieniu do określonych kategorii dróg i przyznaniu mu określonych kompetencji. Przepis ten nie wyposaża natomiast zarządcy drogi w podmiotowość prawną w sferze prawa cywilnego, warunkującą możliwość zaciągania zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego. 

Jeżeli zatem, zgodnie z art. 20 pkt 3 i 17 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora i nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe, to nie oznacza to, że zarządca drogi, będący organem administracji publicznej, powinien być stroną umów prawa cywilnego dotyczących realizacji inwestycji drogowych.

Stroną takich umów, w przypadku dróg gminnych, jest właściwa gmina jako osoba prawna - de iure civili właściciel drogi (art. 2a ust. 2 u.d.p.) i dysponent mienia związanego z inwestycją, w ramach której działa wójt, burmistrz lub prezydent, będący zarządcą drogi (por. odpowiednio postanowienie SN z dnia 8 października 2014 r., II CSK 781/13).

Wyrok SN z dnia 10 stycznia 2020 r., I CSK 563/18

Standard: 45378 (pełna treść orzeczenia)