Swoboda ustawodawcy w zakresie ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określnego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Chociaż jednym z celów opłat w egzekucji jest oddziaływanie na dłużnika, aby wykonał ciążący na nim obowiązek, nie można zapominać, że zobowiązany, który nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku podatkowego, ponosi już z tego tytułu określone konsekwencje, chociażby w postaci odsetek od zaległości. Odsetki za zwłokę w postępowaniu podatkowym, co do zasady, służą rekompensowaniu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ubytku dochodów, które nie trafiły do budżetu w ustawowym terminie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się jednak, że nie pełnią one jedynie funkcji kompensacyjnej. Przekraczają bowiem znacznie wysokość odsetek ustawowych, co wskazuje, że pełnią również funkcję swoistej dolegliwości stosowanej w związku ze zwłoką w płaceniu podatków. Ich celem jest skłonienie podatnika do terminowej zapłaty podatku, a ich wysokość służy "ukaraniu" podatnika za opóźnioną zapłatę (zob. H. Dzwonkowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2014, s. 388). Tym samym dłużnika, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków względem Skarbu Państwa, spotyka z tego tytułu określoną dolegliwość. Nałożenie na niego dodatkowej sankcji pieniężnej w postaci bardzo wysokiej opłaty egzekucyjnej staje się nadmiernie represyjne.

Brak określenia górnej granicy opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej prowadzi do tego, że stają się one - z punktu widzenia organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Przyjęty system określania wysokości opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej nie mobilizuje także organu egzekucyjnego do podejmowania szybkich działań czy sprawnego postępowania. Zgodnie z przyjętą regułą, do podstawy obliczania wysokości opłaty egzekucyjnej wlicza się także odsetki z tytułu należności niezapłaconej w terminie (art. 64 § 7 u.p.e.a.). To znaczy, że na wysokość opłaty egzekucyjnej mają wpływ odsetki za zwłokę, które z każdym dniem powiększają jej wartość. Dlatego też im później zostanie naliczona opłata za czynności egzekucyjne, tym wyższa będzie jej wysokość, niezależnie od charakteru czynności egzekucyjnych, za które te opłaty zostaną naliczone, oraz niezależnie od skutków samej egzekucji. Takie rozwiązanie nie stanowi skutecznej zachęty do szybkiego podejmowania czynności egzekucyjnych przez organy egzekucyjne.

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Ponadto mogą zniechęcać dłużników do dobrowolnego, choć spóźnionego - skoro sprawa dojrzała do egzekucji - regulowania zobowiązań. Opłata egzekucyjna oraz opłata manipulacyjna zostaną bowiem pobrane bez względu na spełnienie świadczenia i umorzenie postępowania. Stają się tym samym dla osoby, która spełniła dobrowolnie świadczenie, swoistą karą finansową, co musi zostać uznane za sprzeczne z zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

Skutkowi temu nie przeciwdziałają inne mechanizmy przewidziane w art. 64e u.p.e.a. Za niewystarczające należy uznać w szczególności przepisy procedury egzekucyjnej, które umożliwiają zwolnienie w całości lub w części z nadmiernie wysokich opłat, jeżeli mogłyby one stanowić zagrożenie dla bytu dłużnika. Regulacje te opierają się bowiem na uznaniu administracyjnym, co znaczy, że organy egzekucyjne mają w zakresie ich stosowania znaczną swobodę. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1811/96).

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, OTK-A 2016/51, Dz.U.2016/1244

Standard: 3900