Określoność prawa represyjnego

W orzecznictwie TK, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji, wskazywano na konieczność szczegółowego oraz jednoznacznego unormowania w ustawie wszystkich odnoszących się do statusu jednostki spraw, a zwłaszcza o charakterze represyjnym (por. orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK ZU w 1994 r., poz. 5). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje ten pogląd. Im bardziej dana regulacja odnosi się do sytuacji jednostki, rozstrzygając o jej wolnościach lub prawach czy obowiązkach, tym bardziej ma być precyzyjna oraz nie pozostawiać miejsca na wątpliwości interpretacyjne.

Wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK-A 2012/6/65, Dz.U.2012/725

Standard: 644 (pełna treść orzeczenia)

W uzasadnieniu postanowienia z 25 września 1991 r. sygn. S 6/91 (OTK ZU w 1991 r., poz. 34) Trybunał stwierdził, że: "W demokratycznym państwie prawa funkcją prawa karnego nie jest tylko ochrona państwa i jego instytucji, nie jest także tylko ochrona społeczeństwa lub poszczególnych jednostek przed przestępstwami, ale także, w nie mniejszym stopniu, ochrona jednostki przed samowolą państwa. Prawo karne stwarza dla władzy w demokratycznym państwie prawa barierę, poza którą obywatel powinien czuć się bezpieczny w tym sensie, że bez przekroczenia pola zabronionego pod groźbą kary nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Prawo karne ma wyznaczyć wyraźne granice między tym, co jest dozwolone, a tym, co jest zabronione. Bariera, o której tu mowa, nie powinna być usuwana dla żadnych celów politycznych lub innych. Prawo karne nie jest bowiem instrumentem mającym służyć zachowaniu władzy, lecz jest właśnie tej władzy ograniczeniem".

W orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. sygn. U 6/92 (OTK ZU w 1992 r., poz. 13) Trybunał uznał, że demokratycznym państwie prawa każda forma naruszenia przez organ państwowy dobra osobistego musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania organu państwowego, podkreślając jednocześnie, iż w państwie takim: "wymaganie określoności dotyczyć musi zarówno materialnych elementów czynu, jak i elementów kary, tak by czyniło to zadość wymaganiu przewidywalności. Przepisy prawne muszą bowiem stwarzać obywatelowi (podmiotowi odpowiedzialności karnej) możliwość uprzedniego i dokładnego rozeznania, jakie mogą być prawnokarne konsekwencje jego postępowania. Materialne elementy czynu, uznanego za przestępny, muszą więc być zdefiniowane w ustawie (zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny (...)".

W orzeczeniu z 1 marca 1994 r. sygn. U 7/93 (OTK ZU w 1994 r., poz. 5, pkt 6) Trybunał stwierdził, że z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 1 Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444) wynika, iż przepisy prawa karnego powinny precyzyjnie określać zarówno czyn, jak i karę. Trybunał podkreślił wówczas, iż: "w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze (...) podstawowe elementy zarówno czynu jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym". Trybunał Konstytucyjny zaznaczył wówczas, że takie konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji.

W postanowieniu z 13 czerwca 1994 r. sygn. S 1/94 (OTK ZU w 1994 r., poz. 28) Trybunał podkreślił, iż: "każda regulacja prawna, nawet o charakterze ustawowym, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, musi spełniać warunek dostatecznej określoności. Należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji oraz trybu, w jakim podmiot ograniczony w swoich prawach i wolnościach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego dóbr osobistych".

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasada wyłączności ustawowej w odniesieniu do określoności czynu zabronionego pod groźbą kary była przedmiotem orzekania TK w wyroku z 19 maja 1998 r. sygn. U 5/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 46) w którym Trybunał orzekł, że: "parlament jest (...) podmiotem wyłącznie uprawnionym do ograniczenia - na drodze ustawodawczej - zakresu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przy czym Konstytucja szczegółowo określa przesłanki takich ograniczeń w postaci wartości (dóbr) konkurujących z zakresem korzystania przez jednostkę ze swych wolności i praw" (s. 251-252).

W wyroku z 20 lutego 2001 r. sygn. P 2/00 (OTK ZU nr 2/2001, poz. 32, pkt 2). Trybunał zmodyfikował tezę wyrażoną w sprawie o sygn. U 7/93, dopuszczając możliwość doprecyzowania w aktach podustawowych pewnych elementów czynu penalizowanego w kodeksie karnym skarbowym. Stwierdził wówczas, że: "nie rezygnując z wymagania określenia wyłącznie w ustawie podmiotu, znamion przedmiotowych przestępstwa oraz kary, należy jednak przyjąć, że dopuszczalne jest doprecyzowanie tych elementów w aktach wykonawczych wydanych w zgodzie z art. 92 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zwłaszcza w odniesieniu do przestępstw przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, czy przeciwko interesom fiskalnym państwa, konstrukcja ustawy karnej, która by całkowicie wykluczała potrzebę odwołania się do rozporządzeń regulujących określoną sferę działalności, jest trudna do wyobrażenia". W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że: "odesłanie do aktów wykonawczych umożliwia «dopasowanie norm określających poszczególne zakazy i nakazy do zmieniających się stosunków (np. gospodarczych, społecznych, ekologicznych itp.) i wyposażenie ich w jednolitą sankcję» (...) Akty niższej rangi są szybciej dostosowywane do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych, odzwierciedlają wzrost cen, stawek podatkowych, itd. Pozwala to uniknąć częstych nowelizacji ustawy, co służy stabilności prawa" (tamże).

W wyroku z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62) Trybunał orzekł, że przepis kodeksu wykroczeń w zakresie, w jakim przewiduje wymierzanie kary grzywny za naruszenie przepisów porządkowych, stanowionych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Trybunał stwierdził w uzasadnieniu, że w myśl art. 42 ust. 1 Konstytucji: "...czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar i zasady ich wymier[z]ania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów przez akty podustawowe (zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego). Rola aktu podustawowego polega w tym przypadku na dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który zabroniony został przez ustawodawcę. ... podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zostać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym wymogom precyzji, tak aby adresat normy prawnej mógł zorientować [się] na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego zakazu (zasada określoności regulacji z zakresu prawa represyjnego)". (pkt 3) W tym samym wyroku Trybunał stwierdził nadto, że: "po pierwsze, przepisy blankietowe mogą odsyłać do przepisów różnej rangi. Obok przepisów odsyłających do ustaw mogą istnieć przepisy odsyłające do aktów podustawowych. Po drugie, przepisy blankietowe różnią się zakresem odesłania. W przypadku szeregu przepisów zakres odesłania obejmuje tylko niektóre znamiona czynu zabronionego, natomiast pozostałe znamiona zostały określone w przepisie zawierającym odesłanie. Niektóre przepisy blankietowe nie określają w ogóle znamion czynu zabronionego, a wszystkie jego elementy zostają określone w przepisach do których odsyła przepis blankietowy. Tego typu przepisy stanowią tzw. blankiet zupełny".

Trybunał w sprawie o sygn. P 10/02 "w pełni" podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego i Marszałka Sejmu, że "nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie znamion pozaustawowych w prawie represyjnym".

W wyroku z 26 listopada 2003 r. w sprawie SK o sygn. 22/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97, pkt 4) Trybunał, rozwijając to stanowisko, zaznaczył, że: "Reguła określoności wskazana w art. 42 Konstytucji wyznacza zatem dopuszczalność i zakres stosowania norm prawa karnego o charakterze blankietowym. Nakazuje ona ustawodawcy takie wskazanie czynu zabronionego (jego znamion), aby zarówno dla adresata normy prawnokarnej, jak i organów stosujących prawo i dokonujących «odkodowania» treści regulacji w drodze wykładni normy prawa karnego nie budziło wątpliwości to, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona. Skoro bowiem ustawa wprowadza sankcję w przypadku zachowań zabronionych, nie może pozostawiać jednostki w nieświadomości czy nawet niepewności co do tego, czy pewne zachowanie stanowi czyn zabroniony pod groźbą takiej sankcji. Stanowisko takie jest akceptowane w piśmiennictwie prawa karnego. W istocie zatem norma prawnokarna może mieć charakter odsyłający, wykluczyć natomiast należy niedoprecyzowanie jakiegokolwiek elementu tej normy, które pozwalałoby na dowolność w jej stosowaniu przez właściwe organy władzy publicznej czy na «zawłaszczanie» przez te organy pewnych sfer życia i penalizowanie zachowań, które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego. Stwarzać to może bowiem nie tylko wskazany już stan niepewności po stronie jednostki co do zakresu zachowań dozwolonych i niedozwolonych, lecz również w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawa prowadzić może do dowolności orzekania i w skrajnych przypadkach może stanowić niebezpieczne narzędzie nacisku aparatu państwowego na obywateli. Wszystko to składa się na tzw. samowolę państwa, która w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalna".

W wyroku z 5 maja 2004 r. o sygn. P 2/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39) Trybunał zauważył, że chociaż każde ogólnikowe określenie znamion czynu zabronionego dające daleko idącą swobodę interpretacji co do treści normy prawno-karnej nie spełnia wymogu określoności wyrażonego w art. 42 ust. 1 Konstytucji, to jednak nie oznacza to, że ustawodawca nie może określać pewnych zachowań stanowiących czyn zabroniony w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się różne działania, które są zabronione np. ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przez ich realizację. Wniosek przeciwny należałoby uznać za absurdalny, gdyż w krańcowym ujęciu prowadziłby do konieczności zaprzeczenia abstrakcyjnego i ogólnego charakteru normy prawnej. Nieprzekraczalnym minimum precyzji formułowania przepisów represyjnych jest wymóg takiej redakcji przepisu, aby jednostka nie miała wątpliwości, że jej zachowanie w konkretnych okolicznościach naraża ją na odpowiedzialność karną. W sprawie o sygn. P 2/03 Trybunał dodał również, że: "wymaganie określoności dotyczyć musi zarówno materialnych elementów czynu, jak i elementów kary tak, by czyniło zadość wymaganiu przewidywalności. Przepisy prawne muszą bowiem stwarzać obywatelowi (podmiotowi odpowiedzialności karnej) możliwość uprzedniego i dokładnego rozeznania, jakie mogą być prawno karne konsekwencje jego postępowania" (s. 550-551).

W wyroku z 5 marca 2003 r., sygn. K 7/01 (OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19) TK zaznaczył, że niejasność prawa i jego nadmierne skomplikowanie prowadzą do rozbieżnych interpretacji. Dotyczy to zwłaszcza tzw. kaskadowych odesłań, które mogą spowodować kompletną nieczytelność przepisu. W takich wypadkach powstaje konieczność oceny, czy ustawodawca utrzymał się jeszcze w zakresie przysługującej mu swobody regulacyjnej.

W wyroku z 12 września 2005 r. sygn. SK 13/05 (OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, pkt 2.3.) Trybunał zaznaczył z jednak ani sama konieczność wykładni przepisu prawa, ani fakt posłużenia się odesłaniem w zakresie definiowania cech czynu nie przesądzają jeszcze o przekroczeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego standardu określoności czynu zabronionego. Trybunał stwierdził również, że sam kodeks karny operuje licznymi zwrotami niedookreślonymi, które nie mają wyłącznie na celu oznaczenia kwalifikowanej postaci przestępstwa. (art. 218 § 1 k.k. - mówiący o oddziaływaniu "złośliwym", art. 304 k.k. - mówiący o "przymusowym położeniu", art. 311 k.k. - "istotne znaczenie", gdzie użycie takich zwrotów determinuje same znamiona czynu karalnego. Znaczenie tych określeń nie jest jednak ustalane w próżni prawnej, co mogłoby rodzić niepewność, lecz poprzez analizę dorobku doktryny, a zwłaszcza orzecznictwa sądowego, które autorytatywnie usuwa istniejące obiektywnie wątpliwości (pkt 2.4.).

Kwestię treści normatywnej rekonstruowanej z art. 42 ust. 1 Trybunał podjął również w wyroku z 21 lipca 2006 r. sygn. P 33/05 (OTK ZU nr 7A/2006, poz. 83). Podkreślił wówczas, że dopuszczalność i zakres stosowania przepisów prawa karnego o charakterze blankietowym wyznaczone są przez zasadę określoności tych przepisów oraz zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa karnego. W tym kontekście Trybunał wyraził tezę, że:

"Przepisy karne (represyjne) o charakterze blankietowym, czyniąc zadość gwarancjom przewidzianym w art. 42 ust. 1 Konstytucji, powinny bowiem nie tylko określać podstawowe elementy, a więc podmiot, znamiona czynu zabronionego oraz rodzaj i wysokość kary, odsyłając jedynie w zakresie doprecyzowania niektórych z tych elementów do odrębnych przepisów, ale przede wszystkim respektować w zakresie odesłania katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres odesłania musi być ściśle dostosowany do wyznaczonych przez Konstytucję granic kompetencji prawotwórczych organów władzy publicznej. Odesłanie nie może obejmować regulacji, które są wprawdzie wydawane na podstawie ustaw, jednak zakres udzielonych upoważnień ustawowych do ich wydania narusza konstytucyjne zasady stanowienia aktów normatywnych" (pkt 3).

W postanowieniu z 20 listopada 2007 r. (sygn. Ts 106/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 299) Trybunał podkreślił z kolei, że alternatywą dla posługiwania się w ustawach prawno-karnych odesłaniami do przepisów pozaustawowych byłaby konieczność posłużenia się w ustawie karnej zwrotami niedookreślonymi - co z punktu widzenia zasad gwarancyjnych prawa karnego stanowiłoby mniej korzystne rozwiązanie.

Warto dodać, że w sprawie o sygn. P 33/05 w punkcie 3 uzasadnienia Trybunał odniósł się również do problemu dopuszczalności tzw. blankietów zupełnych w regulacjach o charakterze represyjnym, stwierdzając, że nie można całkowicie wykluczyć posługiwania się techniką blankietu zupełnego, jeżeli w danym przypadku nie jest możliwe określenie przynajmniej niektórych znamion czynu zabronionego w samej ustawie. Takie rozwiązanie jest jednak dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przypadkach i przy spełnieniu szeregu warunków, odnoszących się do szczególnego charakteru prawnego regulacji, do której odsyła przepis ustawy. Trybunał zaznaczył, że w żadnym wypadku blankiet zupełny nie może odsyłać do przepisów, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa.

Kwestia dopuszczalności blankietu zupełnego była też rozważana w sprawie o sygn. P 65/07 (wyrok z 28 lipca 2009 r., OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 114,). Trybunał wzmocnił tu ustaloną już linię orzeczniczą dotyczącą dopuszczalności posługiwania się techniką tzw. blankietu zupełnego o charakterze dynamicznym, stwierdzając, że stosowanie tej techniki przez ustawodawcę jest konstytucyjnie dopuszczalne po spełnieniu trzech warunków:

- stosowanie takiego blankietu możliwe jest tylko w wypadku zagrożeń karami o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości (a contrario bezwzględnie niedopuszczalne jest posługiwanie się blankietem zupełnym w wypadku przestępstw),

- odesłanie może nastąpić jedynie do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymację opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach,

- ustawa powinna w sposób jednoznaczny wyrazić swoją wolę penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydane na jej podstawie (pkt 2.1.).

Podsumowując dotychczasowe acquis constitutionnell, Trybunał stwierdza, że sam fakt posłużenia się odesłaniem w przepisie penalizującym dane zachowanie nie jest wystarczający dla stwierdzenia niezgodności zaskarżonego/kwestionowanego przepisu z art. 42 ust. 1 Konstytucji (nullum crimen sine lege certa). Niezgodność z konstytucyjną zasadą określoności prawa może wystąpić w konkretnym odesłaniu w normie prawa karnego, która określa znamiona czynu karalnego. Trybunał stwierdza, że wykluczone jest takie niedoprecyzowanie któregokolwiek elementu normy prawnokarnej, które powodowałoby dowolność w jej stosowaniu przez właściwe organy władzy publicznej czy umożliwiałoby "zawłaszczanie" przez te organy pewnych sfer życia i represjonowanie zachowań, które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego.

Nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie znamion pozaustawowych w prawie represyjnym. W praktyce, k.k. posługuje się zwrotami niedookreślonymi, które nie mają wyłącznie na celu oznaczenia kwalifikowanej postaci przestępstwa (art. 218 § 1 k.k. - mówiący o oddziaływaniu "złośliwym", art. 304 k.k. - mówiący o "przymusowym położeniu", art. 311 k.k. - "istotne znaczenie". Kilka razy ustawodawca używa w części szczególnej k.k. przy opisie czynu zabronionego pojęć "obowiązek", "obowiązywanie", odsyłając do ich definicji w innych przepisach, także pozaustawowych, np. w art. 181 § 2 który penalizuje niszczenie albo uszkadzanie roślin lub zwierząt "wbrew przepisom obowiązującym na terenie objętym ochroną". Podobnie jest z pojęciami "uprawnienie", "uprawniony" (art. 267-268a). Tożsame pojęcia niedopełnienia obowiązku lub przekroczenia uprawnienia przez żołnierza używa ustawodawca w art. 359 k.k. Takie pojęcia determinują znamiona czynu karalnego. Służą one unikaniu daleko idącej kazuistyki przepisów represyjnych. Znaczenie tych pojęć ustalane jest, w razie wątpliwości, w orzecznictwie sądowym.

Konstytucyjny standard stawiający wyższe wymagania ustawodawcy w sferze prawa represyjnego, nie wymaga jednakże absolutnej jasności czy komunikatywności wyrażenia zakazu lub nakazu prawnego. Ani sama konieczność wykładni przepisu prawa, ani posłużenie się odesłaniem w zakresie definiowania cech czynu nie przesądzają jeszcze o przekroczeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego standardu określoności czynu zabronionego.

Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego podstawie, zasadniczych znamion czynu zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania. Jeśli wynik tego testu jest pozytywny, to dany przepis prawa represyjnego jest zgodny z zasadami nullum crimen sine lege scripta oraz nullum crimen sine lege certa. Zasady te gwarantują jednakże, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie zaś, że ustawa taka będzie zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu.

Przepisy karne o charakterze blankietów częściowych (niezupełnych, niepełnych) mogą odsyłać również do aktów o charakterze prawa wewnętrznego czy aktów stosowania prawa. Odesłanie to musi jednak spełniać ogólny wymóg wynikający z ustalonej linii orzeczniczej TK, a mianowicie test przewidywalności treści normy prawnokarnej (zob. pkt 4.3. uzasadnienia). Zob. też pogląd Z. Gromka, który jest zdania, że rygoryzm dotyczący spełnienia wymogów tego testu nie jest jednolity i że o ile powinien być zaostrzony w przypadku przepisów represyjnych o charakterze powszechnym - dotyczącym wszystkich jednostek - to ustawodawca ma większy luz w regulowaniu strony przedmiotowej penalizowanych zachowań "wyodrębnionych grup podmiotów, na których spoczywają określone obowiązki" (Z. Gromek, Odpowiedzialność konstytucyjna w świetle zasady określoności przepisów represyjnych, "Przegląd Sejmowy" nr 2/2010, s. 15).

Wyrok TK z dnia 9 czerwca 2010 r., SK 52/08, OTK-A 2010/5/50, Dz.U.2010/117/790

Standard: 645 (pełna treść orzeczenia)