Reprywatyzacja - konstytucyjne uwarunkowania

W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem - zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego - jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie.

Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym "Rzeczypospolitej": art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art. 64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet "do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych" (J. Parchomiuk, op.cit., s. 548). Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie "rekompensaty", nie zaś "odszkodowania", gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 k.c.). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, Państwo i Prawo 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552).

Trybunał, świadomy iż powszechna rekompensata przez III Rzeczpospolitą szkód majątkowych i niemajątkowych (krzywd) doznanych w okresie komunistycznym jest nierealna, dostrzega jednocześnie, że wszelkie - wprowadzane ustawami - "punktowe" rekompensaty tych strat w sposób nieunikniony rodzą problem zachowania równości w ramach klasy podmiotów dotkniętych różnymi formami nacjonalizacji. Ponadto Trybunał dostrzega, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli.

Wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42).

Podsumowując, Trybunał stwierdza, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n.

Trybunał stwierdza, że przeprowadzona analiza prawna dowodzi istnienia w rozpatrywanej sprawie zaniechania legislacyjnego. W przypadku, gdy istotą zarzutu konstytucyjnego jest doprowadzenie - na skutek braku regulacji prawnej - do nierówności podmiotów wobec prawa, kwalifikacja regulacyjnej bezczynności ustawodawcy jako pominięcia albo zaniechania zależy od ustalenia, czy z Konstytucji wynika obowiązek objęcia regulacją całej grupy podmiotów.

Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest uzasadnione tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. W rozpatrywanej sprawie - jak wykazała analiza prawna taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania, regulowanego w u.g.n., grupie adresatów wskazanych przez sąd. Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału.

Nie ma wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w u.g.n. rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym. Uwadze prawodawcy nie mogło ujść to, że w Polsce jako jedynym kraju z byłego bloku państw socjalistycznych do dziś nie uchwalono ustawy reprywatyzacyjnej. O "świadomości" ustawodawcy w tym względzie świadczy chociażby liczba projektów ustaw reprywatyzacyjnych wniesionych do Sejmu (np. 8 projektów w Sejmie II kadencji). W tej sytuacji nie można przyjąć, że art. 215 ust. 2 u.g.n. jest regulacją przypadkową, absurdalną albo oczywiście dysfunkcjonalną, które to cechy charakteryzują prawodawcze pominięcie (por. wyrok TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14).

Jako jedno z kryteriów odróżnienia pominięcia od zaniechania prawodawczego wskazuje się też zakres ingerencji ustawodawcy, niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją. Konieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia nowej regulacji prawnej, wskazuje na zaniechanie legislacyjnych, nie zaś - pominięcie (por. postanowienie TK z 9 czerwca 2011 r., sygn. Tw 31/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 190). Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanej obecnie sprawie jest oczywiste, że zagwarantowanie ochrony ogółowi osób dotkniętych działaniem dekretu z 1945 r. wymagałoby obszernej interwencji ustawodawcy, na co wskazywał Trybunał w sprawie o sygn. SK 41/09. Także ten argument przemawia zatem za uznaniem, że sąd pytający domaga się kontroli zaniechania legislacyjnego.

Postanowienie TK z dnia 28 października 2015 r., P 6/13, OTK-A 2015/9/161

Standard: 3700 (pełna treść orzeczenia)