Mienie zabużańskie - charakterystyka

W kwestii mienia zabużańskiego Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się najszerzej w orzeczeniu dotyczącym sprawy o sygn. akt K 33/02 z 19 grudnia 2002 r. (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Trybunał Konstytucyjny powziął przekonanie, iż tzw. układy republikańskie, zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR nie stanowiły wprost podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Kreowały natomiast zobowiązanie władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym Rzeczypospolitej Polskiej rozliczeń z obywatelami polskimi (narodowości polskiej i żydowskiej), którzy utracili mienie nieruchome w związku ze zmianą granic na skutek tej wojny (z wyjątkiem ziemi w przypadku Litewskiej SRR), o ile zostali przemieszczeni (repatriowani) na terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach, ustalonych w 1945 r. Analogiczne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w orzeczeniach: z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91 (OSN CP 1992, nr 4, poz. 61), z 21 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 323/02 (OSN IC 2004 nr 6, poz. 90) oraz z 19 listopada 2004 r. (sygn. akt V CK 245/04).

Umowy republikańskie, zawarte przez organ władzy wykonawczej (PKWN) i bliższe w swej istocie naturze umów międzyrządowych niż umów międzypaństwowych wymagających formalnej i prawnie uregulowanej ratyfikacji) nie stanowiły, same w sobie, bezpośredniej i wystarczającej podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń kompensacyjnych przez obywateli polskich, przemieszczonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach. Umowy te bowiem zostały zawarte nie przez Rzeczpospolitą Polską z ZSRR, lecz przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z radami komisarzy ludowych (rządami) Białoruskiej SRR, Ukraińskiej SRR i Litewskiej SRR, które - w myśl dodanego w dniu 1 lutego 1944 r. art. 18a Konstytucji ZSRR z 1936 r. - dysponowały kompetencją zawierania "porozumień" z państwami obcymi. Prawo zawierania i ratyfikowania umów międzypaństwowych służyło odpowiednio naczelnym organom administracji i organom władzy ZSRR, nie zaś - organom republik związkowych (por. S. Gebethner, Układy republikańskie nie musiały być ratyfikowane, "Rzeczpospolita" nr 32, z 7-8 lutego 2004 r., s. C 3).

W umowach tych, zawartych w warunkach historycznych cechujących się faktyczną i daleko posuniętą nierównorzędnością stron (podmiotów) zawierających te umowy - z wyraźną niekorzyścią dla strony polskiej, a także dyskusyjną legitymizacją samego PKWN - organ ten powziął publiczne zobowiązanie, że straty w mieniu nieruchomym, poniesione przez obywateli polskich przemieszczających się lub przemieszczanych z terytoriów Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR, zostaną skompensowane przez państwo polskie tym obywatelom polskim, którzy znajdą się na terytorium Polski (w jej obecnych granicach). Realizacja przyrzeczeń zawartych w umowach republikańskich wymagała podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych i administracyjnych o charakterze wewnątrzkrajowym.

Przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Wartość przyrzeczonej kompensacji miała być determinowana wartością ubezpieczeniową mienia nieruchomego (z wyjątkiem ziemi na terytorium Litewskiej SRR), pozostawionego przez przesiedlonych, a dla rolników - porównywalna do świadczeń w ramach reformy rolnej, zadekretowanej 6 września 1944 r.

Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Prokuratora Generalnego oraz Sądu Najwyższego (uchwała SN z 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90, OSNC, z. 8-9/1991, poz. 97).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Stanowi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w pewnym zakresie swoisty surogat prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty. Ma przy tym wyraźnie pomocowy, socjalny aspekt w odniesieniu do osób, którym zostało przypisane. Nie jest to zatem prawo równorzędne prawu własności, ale też nie może być ono sprowadzone li tylko do kategorii prawa potencjalnego w znaczeniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Publicznoprawny charakter prawa zaliczenia polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa. Nie może być natomiast przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi.

Pomimo, że realizacja prawa zaliczenia zależy od aktywności samego uprawnionego, nie byłby w pełni uzasadniony wniosek, że prawo to nie istnieje do momentu jego realizacji, związanej z wygraniem przetargu na nabycie nieruchomości Skarbu Państwa, bądź - do skutecznego złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności albo o zaliczenie wartości pozostawionego za granicami mienia na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie Skarbu Państwa.

Tak rozumiane prawo zaliczenia korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Warto przy tym podkreślić, że ochronie tej podlegają wszelkie prawa majątkowe, w tym prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Ochrona ta winna być, zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 2 Konstytucji, równa dla wszystkich podmiotów oraz dla wszystkich praw określonej kategorii. Zasada równej ochrony nie rzutuje natomiast bezpośrednio na samą treść chronionych praw, której określenie należy każdorazowo do kompetencji ustawodawcy.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z 13 kwietnia 1999 r. w sprawie o sygn. akt K 36/98 (OTK ZU nr 3/1999, poz. 40), na ustawodawcy spoczywa nie tylko pozytywny obowiązek ustanowienia przepisów i procedur udzielających równej ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny "powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać".

Z konstytucyjnego punktu widzenia ochrona określonego prawa majątkowego obejmuje również ochronę możliwości jego realizacji, a także - uwzględnienie szerszego kontekstu systemowego, w którym prawo to funkcjonuje. W szczególności, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 grudnia 2002 r., ustawodawca nie może doprowadzić do tak istotnego zawężenia możliwości realizacji przyznanego prawa podmiotowego, że w istocie prowadzi to do powstania prawa nierealizowalnego, swoistego nudum ius, praktycznie pozbawionego więc wartości majątkowej. Stanowisko to znajduje zastosowanie również wobec prawa zaliczenia i jego poszczególnych unormowań.

Ochrona praw majątkowych nie oznacza zupełnej niemożliwości ingerencji państwa w ich treść, ich absolutnej nienaruszalności (por. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 536). Ingerencja taka może być uznana za dopuszczalną, a nawet - celową ze względu na publicznoprawną i socjalną naturę prawa zaliczenia. Konieczne jest jednakże zachowanie ram konstytucyjnych, wyznaczających granice dopuszczalnych ograniczeń ochrony prawa majątkowego (por. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, s. 37). Ograniczenia takie Konstytucja wprowadza w art. 31 ust. 3.

Stworzony mechanizm kompensacji dla obywateli polskich, którzy (w wyniku przekształceń terytorialnych i podjęcia decyzji o przemieszczeniu się do Polski w jej nowych granicach) zostali pozbawieni możliwości korzystania z majątku, doprowadził do powstania uzasadnionych oczekiwań po stronie zainteresowanych, że problem ten w przyszłości zostanie przez państwo rozwiązany z uwzględnieniem interesów wszystkich podmiotów, którym tak ukształtowane prawo kompensacji przysługuje. Stanowisko co do potrzeby poszanowania zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa umacniał dodatkowo brak w dotychczasowym systemie prawnym alternatywnych form rekompensaty, poza nieobowiązującymi już unormowaniami dotyczącymi reformy rolnej.

Uprawnienie do ubiegania się o zadośćuczynienie za mienie nieruchome pozostawione za granicą zostało uregulowane w wielu nieobowiązujących już aktach prawnych. Należały do nich: a) dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska - art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), b) dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska - art. 9 ust. 1 (Dz. U. Nr 71, poz. 389), c) dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), d) dekret Rady Państwa z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326), e) dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), f) ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132), g) ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.), h) ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), i) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a zwłaszcza jej art. 88 (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), j) ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363), k) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), 1) ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299). Należy ponadto mieć na względzie postanowienia ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.).

Wszystkie wymienione tu akty prawne normowały, choćby tylko odcinkowo, kwestie rekompensaty za mienie zabużańskie, formy tej rekompensaty oraz tryb realizacji stosownych uprawnień. Trudno byłoby zatem uznać, że polski prawodawca nie podejmował szeregu przedsięwzięć legislacyjnych nakierowanych na uregulowanie zagadnienia kompensacji dla uprawnionych z tytułu mienia pozostawionego poza wschodnimi granicami państwa polskiego w nawiązaniu do zobowiązań powziętych w umowach republikańskich z września 1944 r. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że większość uprawnionych do uzyskania kompensacji za mienie nieruchome pozostawione za granicami uzyskała całkowite lub co najmniej częściowe zaspokojenie. Założeniem szeregu regulacji była przy tym konieczna aktywność zainteresowanych zabużan (i ich uprawnionych spadkobierców), wyrażająca się zwłaszcza uczestnictwem w przetargach, w których zbywane były nieruchomości Skarbu Państwa, bądź też - składaniem wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego bądź jego przekształcenie w prawo własności. Nie we wszystkich przypadkach uprawnieni z tytułu prawa zaliczenia przejawiali pełną aktywność w tym zakresie. Wynika stąd konieczność skrupulatnego dokumentowania w każdym indywidualnym przypadku okoliczności dotyczących potwierdzenia oraz realizacji prawa zaliczenia.

Zakwestionowane przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39) stanowią kolejną regulację prawną, której celem jest realizacja zobowiązań państwa wynikających z tzw. umów republikańskich.

W sytuacji gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. W szczególności mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Uzasadnione wydaje się stanowisko, iż fakt przemieszczenia się i zamieszkania na obszarze państwa polskiego bezpośrednio po przemieszczeniu (repatriacji) mógł być zasadnie uznany za warunek korzystania z uprawnień kompensacyjnych. Naturalnym warunkiem dla powstania tych uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (zwłaszcza rzeczowych) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia" (z przysługującym wobec niego prawem własności lub innymi prawami majątkowymi). W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione" w rozumieniu art. 1 ustawy o zaliczaniu. Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich "pomocowy" (a nie: cywilistycznie stricte odszkodowawczy) charakter.

Specyfika prawa zaliczenia uniemożliwia stosowanie bezpośredniej analogii do wywłaszczenia, a przez to ocenę zaskarżonych uregulowań z punktu widzenia zgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, że prawo zaliczenia jako publiczne prawo majątkowe podlega konstytucyjnej ochronie zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 (wraz z prawem jego dziedziczenia), jak też rygorom równej dla wszystkich ochrony prawnej, ustanowionym w art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznaje za dopuszczalną możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i wskazaną przez Prokuratora Generalnego barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na podnoszony w piśmie Prezesa Rady Ministrów (w sprawie skutków finansowych orzeczenia TK) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności. Trybunał dostrzega też potrzebę dynamicznego ujmowania powinności kompensacyjnych w miarę upływu czasu (w związku z dominacją w nich elementu "pomocy dla obywateli przesiedlonych"), jak również dużej ostrożności w stosowaniu aktualnych instrumentów ochrony praw (majątkowych) do sytuacji cechujących się odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i wrażliwością na przestrzeganie praw osób fizycznych. Warto też przypomnieć, że w praktyce zakres uzyskiwanego przez zabużan zadośćuczynienia ograniczany był ramami świadczeń beneficjentów reformy rolnej z 1944 r. bądź też zasadą pozyskiwania w ramach akcji osadniczej jednego mieszkania dla rodziny bądź domu jednorodzinnego (ewentualnie z działką przydomową) w użytkowanie lub w użytkowanie wieczyste.

Realizacja wzmiankowanych tu powinności państwa, o nie mniejszym znaczeniu niż ochrona praw majątkowych (w tym również prawa do kompensacji, realizowanego przy sięganiu po prawo zaliczenia), pozostaje we wzajemnym związku. Są one do pewnego stopnia konkurencyjne z finansowego punktu widzenia. Konstytucyjne ograniczenia praw i wolności, na co trafnie zwrócona jest uwaga w stanowisku Sejmu z 13 grudnia 2004 r.. wymagają, dla ich wprowadzenia, ustalenia czy są one konieczne w demokratycznym państwie. Nadto rozważenia wymaga, czy są one niezbędne dla ochrony interesu publicznego (któremu służą) oraz czy pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (por. orzeczenia TK: sygn. akt K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; sygn. akt K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97).

Wyrok TK z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, OTK-A 2004/11/117, Dz.U.2004/273/2722

Standard: 3691 (pełna treść orzeczenia)